刘剑文、王桦宇:公共财产权的概念及其法治逻辑

选择字号:   本文共阅读 502 次 更新时间:2015-03-26 00:35:24

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刘剑文   王桦宇  
在此基础上宪法并不必然具备道德上的圆满性和绝对性,而是给特定问题留下进一步协商的空间,以此保持其稳定性并使之适应社会变迁。[46]中国宪法文本在公私财产的规定上有相当的独特性,这与中国数十年来政治、经济、社会、文化发展紧密相关。《宪法》涉及公共财产权和私人财产权的条文主要是第12、13、51、56条,其中第51条为国家通过立法对财产权人施加必要的社会义务提供了宪法依据。

   在未来的制度设计中,应按照公共财产权控制的原理,对公共财产的转化和支配过程在实体和程序上予以调整,以符合公平、平等原则,从而达致正义秩序的要求,在此基础上形成面向公共财产取得、行使和消灭的基本规范。目前,在公共财产取得方面的法律规范,主要包括《宪法》,《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》等税收法律和授权立法,《政府性基金管理暂行办法》、《行政处罚法》等行政法律法规和规范性文件;在公共财产用益方面的法律规范,主要有《国有资产法》、《预算法》等;在公共财产处分方面的法律规定主要有《预算法》、《预算法实施条例》、《政府采购法》、《招标投标法》等。

   从顶层设计的角度,未来公共财产权控制的立法思路,主要是围绕执政党的政策,基于在公法和私法视野下对财产权进行双重保护的基本立场,积极进行财政立法和修法,实现公共财产权控制的理念化、规范化和法律化。未来的财税体制改革和财税领域立法,大致可以分为三个阶段:第一阶段是对公共财产权的“全面梳理”,即对公共财产取得和支配方面的法律规范进行全面梳理,在合法性和绩效评估的基础上厘定公共财产权的“权力清单”;[47]第二阶段是对公共财产权的“渐进控制”,即按照财税体制改革的时间节点,对关涉公共财产取得和支配的公共财产权进行渐进控制,[48]确保重点工作和任务按时完成;第三阶段是对公共财产权的“法治规范”,即在全面梳理公共财产权及其法律规范基础上,结合业已完成的财税体制改革,推动法治规范的公共财产权的最终确定,形成财税体制改革成果正当化的财税法律制度。

   (三)公共财产权制度的要素构成

   在公共财产权制度下,无论是公共财产的转化,还是公共财产的支配,都应纳入法定原则的范畴,并及时制定和修订相关法律规则。

   就公共财产的转化而言,税收法定原则尤为重要。一般而言,税收立法必须遵守税负公平、量能课税、社会公正、税收效率、财政需要、不溯及既往等原则,并在具体执行中贯彻比例原则、信赖保护原则与禁止推定原则。未来的税收立法应体现规范公共财产权和税收立法法律化的法治精神,以完全的“人大立法”逐步取代现行“授权立法”.土地房屋征收作为公共财产权控制的特定对象,是财税法治中的程序约束和权利救济的示范样本。未来的土地房屋征收立法,重要的是完善补偿评估、程序安排、救济机制等特定环节的规则安排。关于政府收费,收费立法应体现量能负担和公平平等原则,以保障公共财产权行使时的均衡性与正当性,未来在制定《收费法》时,应明确政府收费的法源依据,并实行严格的审查监督程序。政府发行公债则应掌握好预算平衡与代际公平的尺度,未来在制定《公债法》时,应明确公债发行的偿付均衡原则,避免损害包括公债购买者在内的全体人民的最终财产利益。

   就公共财产的支配而言,预算法定是涵盖其上最重要的结构性原则。所谓预算法定,是指国家的年度财政收支,即公共财产的取得(财政收入)和支配(财政管理和支出),特别是公用财产的处分,必须经由人大审议,通过财政预算给以明确规定。没有具有法律效力的预算或者由人大通过的相关决议作为法定依据,政府不能进行超过预算的相应处分。预算法定原则的实质在于,国家的财政支出应当由人民及其行使国家权力的机关——人民代表大会来决定,其在一定程度上可以理解为财政支出法定原则,即控制公共财产处分的数量及用途。未来预算制度的完善,主线即在于控制公共财产权以最大限度地保护纳税人的整体利益。目前,《预算法》的修订将预算功能从“加强国家宏观调控”调整为“规范政府收支行为”,即体现了这种控制公共财产权的价值取向和治理水平。

   在公共财产权制度下,中央和地方财权和支出责任的合理配置问题则聚焦于公共财产支配的正当性。特定的公共财产,无论是划归为中央财权或支出责任,还是划归为地方财权或支出责任,其最终目的均是为最有效地保障和改善纳税人的整体民生福祉。财税体制改革的最终极的指向,不单是财权问题和支出责任问题,也是建基于公共财产权分配正义之上的财政民主、平等和基本公共服务普惠化问题。未来在制定《财政收入划分法》和《财政转移支付法》时,应更多地从保障和改善纳税人整体利益的国家治理角度控制公共财产权,提升财政事项的法定性、民主性和民生性。

   (四)现代财产保护的法制基石

   基于私人财产权保护的共同视角,财政法与税法都“关注财政财政收入的取得、使用和管理,本身就是在关注公有财产,从另一个角度看,这也是在关注纳税人的私有财产。”[49]将使用由私人财产转化而来的公共财产的公权力抽象出来进行特别控制,并突显宪法和行政法领域财税事项的特殊性和优位性,符合现代法制应顺应经济生活和时代发展的客观要求。

   通过对公共财政和政府财政行为的法治化约束,以期更好地统合隶属于私人的现代财产性权利,并藉由公共财产权概念的确立以及对公共财产权正当性的合理约束,可以实现公共财产在取得和支配层面上更为严格的保护。公共财产权理论不是弱化私人财产保护,而是强化私人财产保护;不是淡化纳税人权利保护,而是深化纳税人权利保护。建构于公共财产权概念之上的公共财产法,是经由私人财产转化而成的公共财产的正当化及其运行规则,是国家财政治理和建立现代财政制度的基础性法治规范。公共财产法围绕公共财产的取得、用益和处分展开,通过对公共财产在静态权属与动态流转两个层面的调整,统摄整个财政体系的基础属性、功能价值和运行过程,对财政收入、支出和监管进行全面、立体和全环节的调整和规范。简言之,公共财产法是治理“公众之财”之法,控制政府公共财产权之法,规范政府财政收支行为之法,进而彰显其保护纳税人权利之法的本质。

  

   六、结语

   十八届三中全会《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”一章中写入“落实税收法定原则”,不仅是对关乎公民财产权的税收事项法律化的技术肯定,也是发展社会主义民主政治制度和推动人大制度与时俱进的重要规划。当前,在中国财政法治实践中,一些地方政府滥用财政资金、预算无法有效实现硬约束等现象确实存在,但同时必须看到人大加强全口径预算决算审查和监督的乐观趋势。因此,在“做大财富蛋糕”的同时,应更加重视公共财产并有效控制公共财产权,立足公共性和民生的基本立场,使得公共财产能够给予私主体更多的社会福祉和制度红利。

   公共财产权理论,是以保护私人财产权和控制公共财产权为功能取向的现代财税法理论,是在财税法治思维下对国家治理模式的新探索。在中国当前的法治语境下,公共财产权理论有利于推动建构国家财政治理和建立现代财政制度的基础性法治规范,通过在经济持续发展的前提下进行财税法制创新,实现对公共财产权的法律控制,从而以财税法治为关键突破口,实现收入公平分配和社会正义。

  

   【作者简介】

   刘剑文,京大学法学院教授;王桦宇,北京大学法学院博士研究生。

   【注释】

   本文为2013年国家社会科学基金重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”(13&ZD028)和2012年国家社会科学基金重点项目“公共财政监督法律制度研究”(12AFX013)的阶段性成果。特别感谢匿名审稿人的宝贵意见,使得本文在论证部分有重要改进。本文得到北京大学法学院教授葛云松、王磊,副教授甘超英诸多意见和建议,清华大学法学院博士后吴玄,北京大学法学院陈炜强、侯卓、陈彦廷、耿颖、陈立诚等同学也有相应贡献,特致谢意。

   [1]基于不同的研究视野,财产权可分别从法理学、宪法与行政法学、民法学等角度展开。传统概念上的财产权,一般是指私人财产权,目前法学界研究的基本落脚点都基于此。

   [2]有的学者从民法上宽泛意义的角度研究财产权制度,建议引入更高层次的财产权概念,并建构新的财产权体系,参见马俊驹、梅夏英:《财产权制度的历史评析和现实思考》,《中国社会科学》1999年第1期;有的学者从现代财产法的角度进行财产权的理论建构,参见王卫国:《现代财产法的理论建构》,《中国社会科学》2012年第1期。

   [3]有的学者从宪法上的私权保障或征收补偿的角度研究财产权问题,参见林来梵:《论私人财产权的宪法保障》,《法学》1999年第3期;张千帆:《“公正补偿”与征收权的宪法限制》,《法学研究》2005年第2期;还有学者从宪法上财产权的社会义务研究非补偿性的财产权限制,参见张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》2012年第9期。

   [4]邓剑光:《论财产权的基本人权属性》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2008年第5期。

   [5]张翔:《中外宪法私有财产权保护比较研究》,《科学社会主义》2011年第2期。

   [6]此种获得物质帮助权,一般被认为是社会权或者生存照顾权,但在某些国家,也被理解为公法上的给付请求权,作为积极性的宪法权利被纳入财产权保护范围讨论。

   [7]在宪法学领域,从征收角度研究财产权问题的成果较多,近年来也有从课税角度研究财产权问题的论文。(参见石佑启:《征收、征用与私有财产权保护》,《法商研究》2004年第3期;张翔:《个人所得税作为财产权限制——基于基本权利教义学的初步考察》,《浙江社会科学》2013年第9期)

   [8]关于税法上的公法之债理论,参见黄茂荣:《税捐债务》,《税法总论(第3册)》,台北:植根法学丛书编辑室,2008年,第1-338页;葛克昌:《论公法上金钱给付义务之法律性质》,《行政程序与纳税人基本权(第3版)》,台北:翰芦图书出版有限公司,2012年,第119-176页。

   [9]关于对征收程序的探讨和反思,参见程洁:《土地征收征用中的程序失范与重构》,《法学研究》2006年第1期。

   [10]参见刘剑文:《重塑半壁财产法——财税法的新思维》,北京:法律出版社,2009年,第1-8、37-48页。

   [11]薛军:《“民法——宪法”关系的演变与民法的转型——以欧洲近现代民法的发展轨迹为中心》,《中国法学》2010年第1期。

   [12]张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》2012年第9期。

   [13]有学者将应予补偿的征收和无需补偿的社会义务作了比较,认为其区分标准为是否违反平等原则,在无需补偿的社会义务被认为过度限制财产权的情况下,立法者可以考虑给予适当的补偿转以征收的法理予以重新建构。(参见张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》2012年第9期)这种观点实际上认可了应予补偿的征收与财产权社会义务之间的共通性。

   [14]翁岳生编:《行政法》下,北京:中国法制出版社,2009年,第1806-1809页。

[15]从契约论的角度理解,政府取得的此种财产并非成为政府的财产,只是政府基于公共性藉由公权力而代替纳税人持有的信托财产集合,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2014年第8期

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