章志远:论变革观在《行政诉讼法》修改中的运用

选择字号:   本文共阅读 340 次 更新时间:2015-03-12 00:04:28

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章志远  

   众所周知,一切法律的制订和修改都是各方利益博弈和相互妥协的结果,因而注定都不可能尽善尽美。新《行政诉讼法》虽然亮点纷呈,对行政审判制度体系和执行能力的现代化均有助推作用,但在内容和表述等方面同样存在诸多遗憾之处。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。新《行政诉讼法》的良法美意能否在实施过程中得以展现,不仅事关行政审判制度的转型,而且还直接影响国家治理现代化的进程。为此,人民法院应当充分利用修法所预留的足够空间,借助法律解释、个案推动等手段填补法律规范与社会现实之间的缝隙,真正在变革观的指引下推动新《行政诉讼法》的有效实施。笔者认为,在新《行政诉讼法》即将实施之际,最高人民法院尤其需要在如下三个未竟的重要议题上作出应有的努力。

   第一,行政审判体制的灵活塑造。审判体制问题被普遍视为这次《行政诉讼法》修改的“1号问题”。 [12]综观学者和法官阵营提出的各种建议,主要包括设置行政法院方案、提级管辖方案、相对集中管辖方案和赋予当事人选择管辖权方案。其中,尤以设置行政法院方案最为积极。例如,最高人民法院行政审判庭梁凤云法官早在一审稿交付审议之前就撰文指出:“建立独立的行政法院体系,是司法机关长久地、公正地承担其行政诉讼职能的基本条件。行政法院的设立构成了本次《行政诉讼法》修改的最重大课题。甚至可以说,只要设立行政法院,其他问题几可迎刃而解。” [13]此后,设置行政法院的呼声日高,并得到行政法学者的积极响应。 [14]不过,修法主事者对于这种近乎“死磕”的吁求并未直接作出回应。新《行政诉讼法》第18条第2款规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”与一审稿和二审稿相比,“跨行政区域管辖”被置于与“最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖”、“复议机关所在地法院管辖”相并列的地位,背后充满着玄机。一方面,跨区域管辖并不拘泥于基层人民法院,中级人民法院乃至铁路法院等其他专门法院也可以成为行使跨区域管辖权的法院;另一方面,被管辖的行政案件也不拘泥于一审行政案件,二审行政案件、再审行政案件等也可以交由跨行政区域的法院审理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则进一步指出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大的行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”在三中全会和四中全会的背景下,最高人民法院应当充分利用修法者所授予的批准权,通过对“跨行政区域管辖”条款的扩大解释,实现行政审判体制静悄悄的转型。就目前司法体制改革的现状而言,如果通过灵活解释“跨行政区域管辖”条款,将一部分常规行政案件逐渐交由铁路法院管辖,就可能打破正统的“行政审判庭”组织模式,为跨行政区域专门法院乃至今后的行政法院审理行政案件奠定扎实的基础。

   第二,行政诉讼类型的有序改造。行政诉讼类型化的旨趣在于按照一定的标准对行政诉讼进行分类,并在分类的基础上对《行政诉讼法》的结构重新进行设计。早在一审稿审议之前的数年间,行政法学界就相继推出过多部有关行政诉讼类型化的著作。 [15]近年来,在司法实务界,行政诉讼类型化的设想同样也得到了较为广泛的认可。 [16]遗憾的是,在对受案范围拓展、管辖制度变革等问题过分关注的背景下,有关诉讼类型化改造的讨论几乎被淹没。从新《行政诉讼法》有关判决类型的大幅调整上来看,实际上贯彻了通过判决类型化达到诉讼类型化效果的修订思路,试图通过撤销判决、履行判决、给付判决、违法确认判决、无效确认判决的分别规定,实现行政诉讼的精细化改造。其实,诉讼类型化和判决类型化是两个相互独立的基本范畴,不能简单地从判决种类“反推”行政诉讼的类型,也不能以此作为否定行政诉讼类型化的理由。行政诉讼类型与行政判决之间内在的逻辑关系具体表现为:诉讼类型与行政判决并非一一对应,某一类型的诉讼可能会有多种不同形式的判决,而同样形式的判决完全可能出现在不同类型的诉讼中。因此,行政诉讼类型化无法为判决方式完善的简单作业所取代。就世界范围而言,在行政诉讼类型化的规范结构上,目前存在以日本及我国澳门地区为代表的“总则+各章分述”模式、以我国台湾地区为代表的“总则+其他特殊规定”模式、以德国为代表的“受案范围+类型条文”模式等三种不同类型的立法例。相比之下,新《行政诉讼法》的规定还只能算作一种“隐形”的诉讼类型化,即诉讼类型化的意涵依稀体现在受案范围、诉讼程序和裁判类型的规定之中。今后,在新《行政诉讼法》的实施过程中,人民法院应当充分发挥个案累积的作用,通过对个案的精细审理,生成特殊诉讼类型的基本规则,达到有序改造行政诉讼类型的目的。例如,“行政协议之诉”已作为一类新型行政案件被写入新《行政诉讼法》受案范围第12条第1款的规定之中,但条文中仅罗列了“政府特许经营协议”和“土地房屋征收补偿协议”两项,并以“等协议”予以概括。在未来的司法实践中,人民法院完全可以通过具体个案的审理去发展行政协议的类型、创设行政协议之诉的规则。此外,人民法院还可在审理政府信息公开案件时注意对当事人商业秘密或个人隐私的保护,通过禁止公开判决的作出逐步推动预防性诉讼保护机制的建立,为未来行政诉讼精细化的类型改造奠定基础。

   第三,行政公益诉讼的适度开放。行政公益诉讼是晚近十年来行政诉讼法学研究中的热点课题。在新近公开发表的有关《行政诉讼法》修改的论文中,“增设行政公益诉讼制度”几乎成为行政法理论界和实务界的共同心声。 [17]然而,新《行政诉讼法》并未对此作出任何回应,理论鼓吹和修法冷漠之间形成了十分强烈的反差。事实上,《行政诉讼法》修改对公益诉讼问题的回应并非一味迎合学者们的鼓吹,更多是对实践的关怀和相关法律修订的呼应。早在2012年8月,新修订的《民事诉讼法》就规定“法律规定的机关和有关组织”可以针对环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为,向人民法院提起“公益诉讼”。这一规定为我国民事公益诉讼的提起奠定了程序法基础。2013年10月,新修订的《消费者权益保护法》则从实体法上明确了“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”提起公益诉讼的主体地位;2014年4月,新修订的《环境保护法》也从实体法上明确规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”,可以向人民法院提起“公益诉讼”。相比之下,能够提起环境公益诉讼的“有关组织”的范围大大放宽。随着新《环境保护法》的实施,环境公益诉讼可能迎来难得的黄金时期。从环境公益诉讼的立法进程上看,作为程序法的《民事诉讼法》率先破局,作为实体法的《环境保护法》紧随其后。程序法与实体法的有效匹配,为环境公益诉讼制度的运作奠定了扎实的基础。为此,在新《行政诉讼法》的实施过程中,就应当通过相关个人利益与环境等公共利益交织的混合型行政案件的审理,在切实维护个人利益的同时增进对公共利益的保护,进而发挥行政审判制度的溢出效应,为下一轮修法明确认可行政公益诉讼制度积累审判经验。

  

   注释:

   [1]参见余凌云:《论行政诉讼法的修改》,载《清华法学》2014年第3期。

   [2]参见于安:《我国行政诉讼制度现代化的转型问题》,载《行政法学研究》2014年第2期。

   [3]参见薛刚凌:《行政诉讼法修订基本问题之思考》,载《中国法学》2014年第3期。

   [4]参见毛磊等:《行政诉讼法修改二审聚焦六亮点》,载2014年8月27日《人民日报》第11版。

   [5]参见殷泓:《“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法》,载2014年11月6日《光明日报》第7版。

   [6]江必新:《修改行政诉讼法的基本遵循》,载2014年4月28日《光明日报》第7版。

   [7]时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在第七届全国人大第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》中就开宗明义地指出:“制定行政诉讼法,是刑事诉讼法、民事诉讼法(试行)制定之后,我国社会主义法制建设的一件大事,也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政诉讼法的制定,对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则,对于维护和促进行政机关依法行使行政职权,改进和提高行政工作,都有重要的积极的意义,对于治理经济环境、整顿经济秩序和廉正建设也有积极的促进作用。”

   [8]章志远:《开放合作型行政审判模式之建构》,载《法学研究》2013年第1期。

   [9]江必新:《修改行政诉讼法的基本遵循》,载2014年4月28日《光明日报》第7版。

   [10]刘武俊:《行政诉讼法大修新亮点》,载2014年9月18日《光明日报》第13版。

   [11]江必新大法官曾经撰文将行政首长出庭应诉制度誉为“执政为民的试金石”、“法治政府建设的风向标”、“社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”、“政府自身建设的好抓手”。参见江必新:《积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作》,载2011年7月23日《人民法院报》第5版。

   [12]何海波:《行政审判体制改革刍议》,载《中国法律评论》2014年第1期。

   [13]梁凤云:《〈行政诉讼法〉修改八论》,载《华东政法大学学报》2012年第2期。

   [14]参见江必新:《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》,载《行政法学研究》2013年第4期;赵大光:《司法体制改革势在必行》,载《理论视野》2014年第1期;马怀德:《行政审判体制改革的目标:设立行政法院》,载《法律适用》2013年第7期;解志勇:《行政法院:行政诉讼困境的破局之策》,载《政法论坛》2014年第1期。

   [15]有关行政诉讼类型化较有代表性的专题著作,可参见吴华:《行政诉讼类型研究》,中国人民公安大学出版社2006年版;章志远:《行政诉讼类型构造研究》,法律出版社2007年版;赵清林:《行政诉讼类型研究》,法律出版社2008年版。

   [16]参见李广宇、王振宇:《行政诉讼类型化:完善行政诉讼制度的新思路》,载《法律适用》2012年第2期;江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》,载《中国法学》2013年第1期。

   [17]参见江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》,载《中国法学》2013年第1期;应松年:《行政救济制度之完善》,载《行政法学研究》2012年第2期;胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,载《行政法学研究》2012年第2期。

  

   本文原载于《行政法学研究》2015年第1期

   作者:章志远,苏州大学法学院教授。

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文章来源:《行政法学研究》

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