刘松山:彭真与1979年人民检察院组织法的制定

选择字号:   本文共阅读 332 次 更新时间:2015-03-10 00:18:08

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刘松山 (进入专栏)  
公安机关要捕人,检察院可以不批准;检察院不批准的,公安机关可以提出意见或控告,这不是互相监督了吗?检察院起诉的,法院可以判也可以不判,检察院对法院作的判决认为有错误的,也可以提出抗议,这又体现了互相制约。第四,垂直领导也不一样。他们的垂直领导,是不受一切机关的干涉。我们是规定不受地方国家机关的干涉,各级检察院都要在党的领导之下,我们在一切方面都讲了要党的领导。[9]

   彭真1962年的讲话表明,与我国在政权建设的其他方面没有完全照搬照抄前苏联模式一样,我国检察机关的领导体制也没有完全照搬照抄前苏联的做法,而是充分考虑了中国的国情,结合中国的实际,对前苏联检察机关模式进行了符合中国情况的改造得来的。

   彭真认为,他1962年的上述讲话现在总体上看还是适用的,但也应当做一些修正。一个重要原因是,当时讲的有关检察机关领导体制的问题已经不适应现在的需要了。五十年代,我国的检察机关领导体制虽然与苏联有区别,也强调垂直领导,但现在,将垂直领导绝对化,就不利于检察机关自身组织制度的民主建设,也不利于党的领导以及各级人大及其常委会对同级检察机关的领导与监督。

   彭真反复思考的第三个重要问题是,检察院机关行使法律监督权究竟应当界定于什么样的范围?1954年的检察院组织法他是亲自参与起草制定的。那时候,对检察机关法律监督范围的确定,受列宁法律监督思想的影响较大,既包括对刑事违法和民事违法行为进行监督,也包括对行政违法行为进行监督,即对国家机关及其工作人员是否遵守法律进行监督。1954年检察院组织法还规定,最高检察院对国务院各部门、地方各级国家机关工作人员是否遵守法律,行使检察权,地方各级检察机关对地方国家国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员是否遵守法律,实行监督。这样,检察机关对国家机关及其工作人员的监督实际也是全面的监督。这样的监督被称为“一般监督”。

   但是,对如此宽泛的监督,彭真在1954年检察院组织法制定后不久就表达了不满,并明确说中央也不满意。1956年3月6日,彭真出席中央政法委会议时,针对检察工作中照搬苏联做法的问题,就对最高人民检察院工作人员说,“现行的人民检察院组织法,中央当时就觉得不满意。”“但是,缺乏实际经验,准备做大的修改。”[10]彭真还特别地提到了监督权的过于宽泛之弊:“如一般监督,检察院是做不了的,就是在党内,真正有这样的水平,能够搞一般监督的人也不多。”[11]那么,不搞一般监督,检察院如何行使职权呢?彭真主张通过具体案件进行监督:“应当通过实际工作,通过办案来进行监督。如逮捕人,一定要经过检察机关批准;要起诉,一定要经过检察机关侦查,作出决定。你们应当抓紧这两条,把侦查起诉工作全部负担起来,真正做好。”[12]

   经过二十多年后,彭真的这个思想没有改变。他觉得,由检察机关对国家机关及其工作人员进行全面的法律监督,是个相当复杂的问题,一方面,检察机关实际上没有力量来完成这项复杂艰巨的工作;另一方面,对国家机关及其工作人员的监督机关,还有党的纪律检查部门和政府的行政监察部门,如果检察机关和党的纪律检查部门、行政监察部门同时对国家机关及其工作人员进行监督,那么它们之间的监督工作是否应当有所区别?彭真认为,它们之间应当是有区别的,这个区别的界限是,检察机关监督的范围是犯罪问题,而党的纪律检查部门和行政监察部门监督的应当是违反党纪、政纪的问题,或者是违法的但没有达到犯罪程度的问题。如果把这个区别在法律中界定下来,既避免了上述机关在监督工作中的不必要重复,也有利于检察机关集中力量监督国家机关及其工作人员的犯罪问题。

   对于修改草案中强调检察机关坚持在适用法律上一律平等和保持检察机关应有的独立性这两个基本原则,以及完善公、检、法三机关之间互相配合和互相制约的程序,彭真认为是必要的,但他同时认为,人民检察院依照法律规定独立行使职权,不能绝对化,究竟是不受谁的干涉,法律应当有明确的规定。

   彭真认为,对检察机关的任务等内容还应做更科学的表述。

   5月21日,最高检察院又对最初的修改草案作了一些改动。其中一个重要内容是,将人民检察院上下级之间的监督与被监督的关系改为领导与被领导的关系。

   这个修改稿还将原来草案中人民检察院依法独立行使职权的原则改为:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他机关、团体和个人的干涉。”彭真认为,“不受其他机关”干涉还是不够明确,不受其他机关干涉,是指不受行政机关干涉,检察机关行使职权还必须接受党的领导,接受人大的领导。

   根据彭真的意见,法制委员会和最高检察院又对相关问题进行了反复讨论。

   1979年6月7日,刘复之主持两个部门的会议,进一步讨论修改检察院组织法。王汉斌和最高检察院的检察理论专家王桂五等人都参加了这个会议。经过一天的集中讨论,两个部门在5月21日修改草案的基础上又进一步作了较大修改。[13]

   第一个修改是,将草案中的“各级人民检察院实行民主集中制,一律设立检察委员会。检察委员会在检察长的主持下,处理重大案件和其他重大问题”,修改为:“各级人民检察院检察长领导检察院的工作。一律设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长不同意多数人的决定,可以提请本级人民代表大会常务委员会决定。”[14]这个修改不仅明确了检察长对检察院工作的领导地位,也明确了检察委员会实行民主集中制的具体程序和范围,还进一步明确了,在检察委员会中,检察长与多数人意见不同时,可以提请本级人民代表大会常务委员会决定的制度,这个民主集中制的内容就很具体、很容易操作了。

   第二个修改涉及的是检察机关的任务。这个修改比较大,将原来草案中检察机关的任务修改为:“人民检察院通过行使检察权,镇压一切叛国的和分裂国家的犯罪活动,打击反革命分子和其他犯罪分子,坚决同一切严重破坏国家法律、法令、政策、政令统一实施的犯罪行为作斗争,维护国家的统一,保卫无产阶级专政制度,维护社会主义法制,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设。”[15]

   对于检察机关任务的修改,删去了原草案中“反革命的活动”、“一切卖国贼”、“打击新生资产阶级分子和其他坏分子”、“检察各种违反国家法纪的行为”等用语。在今天看来,那些诸如“卖国贼”、“新生资产阶级分子和其他坏分子”的用语,显然不适合在法律中运用。修改后的草案增加了检察机关同一切分裂国家的犯罪活动,严重破坏国家法律、法令等犯罪行为作斗争的规定,以及保护公民人身权利、民主权利和其他权利保护的有关规定等,并且将检察机关的任务限定于打击犯罪的范围内,使之与检察违反法纪的行为区分开来。

   法制委员会和最高检察院的第三个重要修改是,删去原草案中“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权”、“地方各级人民检察院对于本级革命委员会所属各部门和下级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权”的规定,规定,人民检察院“对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家政策、法律、法令统一实施的犯罪案件,行使检察权。”[16]这个修改明确地将检察机关行使检察权的范围界定于刑事刑事犯罪的领域,从根本上改变原来的“一般监督”的范围。

   在检察机关领导体制上,法制委员会和最高检察院在原草案有关检察机关由同级国家权力机关产生的基础上进一步明确规定:县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举后,并根据省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准任命;省、自治区、直辖市人民检察院检察长由本级人民代表大会选举后,须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准任命;县级以上地方各级人民代表大会有权罢免由它选出的人民检察院检察长,但须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准;全国和省级人民代表大会常务委员会根据同级人民检察院检察长的建议,可以撤换下一级人民检察院检察长、副检察长。

   6月7日的修改稿还明确了检察机关独立行使职权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这样,就把独立行使职权的条件写清楚了。

   此外,这次修改稿还增加了一条关于特约检察通讯员的规定,即:“最高人民检察院和省、自治区、直辖市人民检察院根据需要,可以在中央各部门和各省、自治区、直辖市设置特约检察通讯员,随时如实地反映第四条第一项规定的犯罪案件。特约检察通讯员向人民检察院反映情况的信件,任何机关、团体和个人不得阻难和扣押。”

  

   三、彭真的修改和给中央的报告

   在上述6月7日修改稿形成的当天,王汉斌就将这个修改后的草案以“花脸稿”的形式送到了彭真那里。

   彭真随即集中精力斟酌、推敲这个“花脸稿”。他用铅笔作了八处比较重要的文字修改。原来草案中列举的专门检察院,包括军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院和其他专门检察院,他在“其他专门检察院”前加上“各种经济检察院和”的字样,并在旁边作了解释:“将来经济检察院会逐步增加”。在“检察长领导检察院的工作”中“领导”前加上“统一”的字样,强调检察长对检察工作的统一领导和指挥。在“如果检察长不同意多数人的决定,可以提请本级人民代表大会常务委员会的决定”中“不同意多数人的决定”前加上“在重大问题上”的限制。这个看似简单的文字修改,一方面加强了检察长在检察委员会中的作用,另一方面也使得检察长在提请人大常委会决定问题时要更为慎重。

   改完“花脸稿”后,彭真当即给最高人民检察院检察长黄火青作出批示:

   “火青同志:我看此稿大体可用了,请你再仔细斟酌一遍,批示意见退复之同志他们再仔细斟酌一次,然后将清样退我。因为我还只是粗粗看了一遍,注了点临时的感想。此件拟同法院组织法一并报中央审阅,并附简要说明。”[17]

   最高检察院对彭真的修改意见和批示很重视。6月8日一早,黄火青赶往机关,组织高检院的副检察长和各厅长级工作人员,向他们宣读了彭真的意见。

   黄火青说:“时间很紧,大家对彭真同志的修改意见有不同看法的,现在就请提出来,随后就可向彭真同志报告。”[18]

   会场沉默了片刻后,几位副检察长和厅长分别发言。他们明确说,彭真的修改意见站得高,看问题全面、细致,表述准确,没有不同意见。其他人也一致同意彭真的意见。

   黄火青说:“没有不同意见,现在散会。有不同意见会后还可以提出来。”[19]

   回到办公室,黄火青旋即致信刘复之说:“人民检察院组织法经彭真同志修正的稿,在高检副检察长和厅长级中宣读了,提不出什么意见。下午再逐条讨论,有什么意见再告。现送回请即印报中央。”[20]

   但是,6月7日彭真把修改稿批给黄火青后,还是放心不下。他拿着留下的草案复印件继续逐条研究。

第二天凌晨,在黄火青到最高检察院宣读彭真的修改意见之前,彭真拿起铅笔又在七日的稿子上增加了六处修改。他特别注意到,草案中对检察机关副检察长、检察委员会委员任免的规定尚不够具体,就增写了两个内容:县、市、市辖区的“副检察长、检察委员会委员的任免须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”;“省、自治区、直辖市人民检察院副检察长、检察委员会委员的任免须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《甘肃政法学院学报》2015年第1期

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