李昌庚:国有财产监管制度研究

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2015-03-03 22:14:30

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李昌庚 (进入专栏)  
并在中央级、省级和市县级实行三级所有的观点。[⑨]因此,笔者建议,我国国有财产实行中央级、省级和市县级三级监管体制。相应的,2011年新近颁布的《地方国有资产监管工作指导监督办法》也需修订。实行分别所有、分别监管原则的最大优点在于:有助于中央与地方财权与事权合理划分,有助于缓解并降低国家所有权弊端,使国有财产所有权主体相对明晰化,减少委托代理链过长和信息不对称问题,降低监管成本,提高监管效率。

   2、出资人职能与社会公共管理职能分离原则

   虽然国有财产出资人职能和社会公共管理职能最终都归属到政府身上,但在具体履行职能的机构设置上,要采取分离原则。作为履行社会公共管理职能之一的国有财产监管者不能同时履行国有财产出资人职能,国有财产监管不同于国有财产出资人的监督职能,否则便导致职能冲突与角色错位,陷入自己监督自己的陷阱。

   3、政府的决策、执行与监督职能分离原则

   政府的决策、执行和监督职能要有不同的机构或部门行使,这是产生监管的直接动因之一,也是绩效政府的必然要求。具体到国有财产而言,国有财产监管机构仅仅代表政府履行监管职能,充当干净的监管角色。如果国有财产监管机构又履行或部分履行政府的决策和执行等职能,如国有企业改革、国有经济战略重组等,而上述决策与执行等社会公共管理职能也不仅限于国有财产,同样对私有财产等产生影响,则容易发生同是社会公共管理职能的监督职能与决策、执行等职能的冲突与角色错位。一方面,国有财产监管机构难以平衡监督和决策、执行等职能,进而难以有效监督国有财产;另一方面,国有财产监管机构难以平衡决策和执行等社会公共管理职能能否中立、公平对待公私不同财产类型,进而影响监管成效。

   4、统一原则

   无论企业性国有财产,还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等,国有财产监管机构既有必要也有能力统一行使全部国有财产的监管职能。其理由主要在于如下几点:一是企业性国有财产、行政事业性国有财产和资源性国有财产界限并非截然分明,仅是相对划分而已,尤其在国有财产市场转型过程中;二是随着出资人职能与社会公共管理职能分离,以及国有财产市场转型而致国有财产比重逐渐降低等因素,具有统一监管的能力;三是无论企业性国有财产,还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等,虽然存在国家公私产或类似划分的区别法律规制,但国有财产公权力属性决定了国有财产在监管等方面具有更多共性等。

   5、相对独立原则

   如前所述,监管行为有别于传统的政府干预行为,也只有在行政系统内模拟权力制衡原理,保持监管机构的相对独立性,才能发挥监管成效。因而,监管机构有别于传统的政府部门,往往属于政府直属特设机构或政府直接授权的事业组织,不仅具有行政权,还应当具有准立法权和准司法权。为了确保监管机构相对独立性,监管机构不仅要有相对独立的人事编制、财政预算,而且要有相对独立的责任负责制。国外许多国家和地区的监管机构行政长官往往直接由国家元首任命,议会审批。比如英国的食品标准局就是一个相对独立机构,只对议会负责。这是避免监管“俘获”和监管权力寻租的重要基础。因而,监管机构在西方国家往往又被称为除立法机关、行政机关和司法机关之外的“第四部门”;监管机构所享有的权力往往被称为除立法权、行政权和司法权之外的“第四种权力”。[⑩]

   6、分类监管原则

   分类监管是在确保国有财产监管机构统一行使监管职能的前提下,应当考虑到国家出资企业、行政事业单位以及国有自然资源的国家公私产或类似划分的财产特点和法律规制差异性,国有财产监管机构应当对此采取分类、有区别的监管。即使在国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源内部,也存在分类区别监管问题。比如金融类国家出资企业、文化类国家出资企业和其它国家出资企业之间的分类区别,竞争性国家出资企业与非竞争性国家出资企业之间的分类区别等。以瑞典为例。瑞典工业部将市场化国有企业(即竞争性国有企业)明确为股权价值最大化目标,将特殊社会责任的国有企业(即非竞争性特殊国有企业)明确为股权价值和社会利益的双重目标。[11]因而,两者监管必然存在差异。

   (二)国有财产监管制度构建

   1、国有财产监管机构设置[12]

   有一种误区,即监管机构的独立性要求其设置独立于政府部门。其实不然。因国情差异、监管对象及政府部门差异等因素,监管机构既可以设置在原有行政部门内,也可以独立于原有行政部门设置。关键在于制度设计要保证监管机构的相对独立性。这也是国际惯例。

   从我国来看,凡是能够独立于原有行政部门设置监管机构的,尽量独立设置。这也是国际发展趋势。对于关系到国计民生的监管领域,并且在条件成熟的情况下,尽量采取独立设置,比如食品、药品、环境保护等。对于协助独立监管机构进行多部门分工监管的有关行政部门,或在条件不成熟的情况下,可以考虑在行政部门内设立相对独立的监管机构,比如农业部、卫生部等内设的监管机构。对此,应有法律规定。

   政府监管的属性决定了监管机构一般都是政府特设直属机构,但在特殊情况下也可以是事业组织,但须是依法行政授权的事业组织,从而具有行政主体资格。也有一种误区,即认为监管机构都成为非政府法定机构,[13]或事业组织,取消了行政级别,也就容易实现监管机构的相对独立性。[14]其实不然。政府监管的属性决定了监管机构一般都具有相应的行政级别,除非依法授权的事业组织。就“行政级别”问题而言,监管机构的行政级别并不是问题,而是监管机构的职能转型及其监管职能到位以及监管对象所涉及的企事业单位需要取消行政级别的问题。

   监管机构无论独立原有行政部门设置,还是在原有行政部门内设置,或是依法授权的事业组织,能否保证其相对独立性,关键在监管制度设计上要做到如下几点:一是要按照决策、执行与监督职能分离的原则,设置监管机构;二是要有独立的人事编制;三是要有独立的财政预决算;四是直接由政府或行政部门的首长任命,并有所在地人大审批,并对所属人大负责。

   关于国有财产监管机构设置,有学者认为,既然立法希望国资委充当干净的出资人,那么就让国资委充当出资人角色,在监察部下设一个专司国有资产监管的机构。[15]笔者以为,国资委不适合担当出资人;而且监察部也不适合担当国资监管机构,因为监察部的主要职责是对政府及其政府官员的行政监督,对应于纪委的党员监督。也有学者认为,将国有财产监管机构设置在人大。[16]这实际上混淆了行政权与立法权的关系,以及政府监管与人大监督的关系。

   从目前来看,国资委定位于出资人角色,但又兼有资产监管职能;而且国资委仅仅管辖部分国家出资企业。因此,目前的国资委不适合担当监管机构,必须对此改革。笔者主张,按照国有财产的中央与地方分别所有原则,由各级政府财政部门统一担当所属国有财产总出资人角色,国资委不再履行企业国有资本出资人职能,将其改造为纯粹的全部国有财产的监管机构,仅仅履行监管职能,[17]不再另设国有财产监管机构。同时,将财政部的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室职能并入国资委。笔者建议,将“国有资产监督管理委员会”改为“国有财产监督管理委员会”;将其简称为“国监会”,不宜简称为“国资委”,如同证监会、保监会和银监会等。[18]国监会作为独立的政府特设直属机构,要有独立的人事编制、财政预决算;国监会负责人由国务院总理或国家主席提名,报请人大审批;国监会对政府和人大负责等。[19]根据分别监管原则,地方政府也应据此作出相应的监管制度安排。相对而言,这是改革成本最低的一个选项。

   2、国有财产监管机构权力配置及其监管职责

   (1)国有财产监管机构权力配置

   监管的专业性、相对独立性等特殊性要求决定了监管机构不是一般意义上的行政机构,监管权不是一般意义上的行政权,有别于传统行政干预行为。国有财产监管权也不例外。具体来说,国有财产监管权应当具有如下几个方面:①享有准立法权,即国监会可以提请人大立法建议,有权制定行政规章或规范性文件等。②享有特别行政权,即国监会行使监管权是建立在决策、执行与监督分离基础上的,具有较强独立性,有着严格的程序要求,包括听证程序等,只对政府首长或国家主席负责,随时接受人大问责。③享有准司法权,即国监会依法有权处理一定授权范围内的争议与纷争,可以比照司法审查程序,有独立的行政检查权、行政裁决权等。这也是监管机构的国际惯例。许多发达国家和地区大多数法院已经尽量限制它们的司法审查范围,留下更多的行政争议给行政机关自己解决。[20]之所以如此,行政机构的长处在于它们收集、储存和使用的信息。为了有效地履行职责,行政机构必须获得重要信息来帮助它们执行指派的监管任务。[21]这并非是权力制衡的否定或司法倒退,而是不仅源于立法机关的授权,而且也是权力分工与制衡在更高阶段的优化配置。唯此,监管及其国有财产监管制度构建才有现实意义。

   这种特殊的权力配置及其专业化监管,必然要求国监会工作人员要有较强的专业背景,比如资产管理、财会、金融、税务、法律等;要有相对独立的财政经费支持和薪酬激励机制等,从而确保监管成效。

   (2)国有财产监管机构职责

   国有财产监管机构(即国监会)仅仅履行监管职责,不再履行出资人职责,也不承担涉及政府的包括国有财产在内的决策和执行等职责。具体而言,国监会的监管职责主要包括如下几点:①起草国有财产监管相关立法草案,制定国有财产监管的部门规章和规范性文件;②对政府投资和采购、资源开发等进行风险评估审批监督,并定期进行国有经济风险评估;③制定国有企业行业准入标准,对政府投资和采购、资源开发等实行审批监督制度;④制定国有企业高级管理人员从业资格标准,审查、认定国有企业高级管理人员的任职资格;⑤协助并指导国有企业、国有自然资源使用单位和行政事业单位建章立制,完善治理结构,加强自身监督和资产流失风险防范机制;⑥对国有财产取得、界定、登记、使用、处分和收益等若干行为进行全过程监管;⑦对国有财产出资人履行出资人职责进行监管;⑧编制国有财产统计数据;⑨依法对国有财产流失等违法违规行为进行调查和处置,依法对国有财产领域纠纷进行裁决等;⑩代表政府依法对导致国有财产流失的相关责任人员进行责任追究,并有权提请司法审查等。

   国监会职责设计还要考虑如下两个因素:一是国监会与发改委等部门的协调与配合,发改委职责需要改革,发改委权力过大也一直遭受诟病;二是国监会与财政部门的协调与配合,要将财政部门下设的国有财产管理机构准确定位于出资人职责,而国监会专司监管职责。

   3、国有财产监管范围、内容及其手段

   (1)国有财产监管范围

   从监管范围来看,一方面,国监会不仅监管企业性国有财产,还监管行政事业性国有财产和资源性国有财产,从而也解决了行政事业性国有财产和资源性国有财产监管机构设置问题,并使原先的国资委名符其实。另一方面,国监会不仅监管境内国有财产,还监管境外国有财产。过去我们一直忽视境外国有财产监管,随着国家出资企业境外投资加大,我国需要加强境外国有财产监管,尤其国家出资企业境外间接上市监管,防止财富外流。为此,一方面要求放松外汇管制,另一方面要求加强间接海外上市的国内企业相关立法规定,以避免“真空”。[22]

   (2)国有财产监管内容

从监管内容来看,主要包括如下几个方面:一是国有财产取得监管;二是国有财产界定监管;三是国有财产登记监管;四是国有财产使用监管;五是国有财产处分监管;六是国有财产收益及其分配监管;七是对国有财产出资人履行出资人职能的监管等。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2014年第4期

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