刘明兴 陶然:中国民生与稳定的政治难题——有效改革的方法论之四

选择字号:   本文共阅读 419 次 更新时间:2015-02-12 14:37:42

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刘明兴   陶然  
如果各地区执行政策步调不一致,就很容易导致相邻县市教师工资差距的扩大;而义务教育阶段教师和农村教师的工资上升使得部分高中、城市学校教师的津补贴水平出现了相对下降;在岗教师工资增加后,退休教师的工资水平就相对下降,这些都会导致群体性事件。尽管原因各异,但这一阶段教师的跨区集体行动能力明显提升,抗的议强度也显著高于本世纪初因工资拖欠所致的教师维权上访。

   虽然2009年各地的教师集体性维权最终趋于缓和,但前述教师绩效工资政策的执行并不顺利。本应依据绩效考核发放的那部分工资往往只能最后平均分配,绩效工资制度实际上被严重虚化,工资的二次分配也经常因部分教师抵制而流产。为此,一些县政府试图集中教师绩效工资后再根据考核结果进行统一发放,但这个做法却引起了全县教师的集体抗议。

   应该说,教师工资制度及其财力保障机制改革不仅未能显著改善体制内维稳的态势,而且还破坏了基层事业单位原有的激励机制。我们对中国农村教育的抽样调查发现,许多农村学区在免杂费政策实施前都采用了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施。只要业绩考核方式比较合理,这种奖惩机制一般不会引起教师的集体抗议。究其原因,还是这些奖惩措施的资金来源主要是学校的各种收费收入,而收费的水平又取决于学校的办学质量。而一旦学校更多依赖财政拨款来进行奖惩,但拨款的总额却与学校办学质量无关时,奖惩制度在教师内部就难以有效执行。

   尽管2006年的工资制度改革对规范公务员工资标准与结构都有所帮助,但其局限性也非常明显。在该体制运行的八年间,基层政府不仅无法建立正常的工资增长机制,公务员的基本工资标准也一直没有得到提高。这段时间内公务员工资的增长主要来自于各种津补贴水平的提高。同理,2008年教师工资制度改革后,教师基本工资标准一直没有变化。

   近年来,教师集体抗议行动又有再次抬头的趋势,特别是东、中部的一些县市不断地出现县域乃至跨县的罢课、上访活动。这些抗议往往由高中教师开始,随后扩散到义务教育部门,甚至出现全县许多学校连续罢课数日的情况。应该说,2008年之前此类情况非常罕见。更有甚者,2014年个别地区公务员也开始了公开的讨薪维权行动。

    

   维护体制内稳定需要政府适度的财政与行政分权

   一种非常流行的看法,是中国人“不患寡而患不均”。因此,在体制内收入相对高于社会平均收入时,更应以集权化的方式去尽量缩小体制内收入差距,实现体制内的维稳。但从过去10多年的实践来看,中央对基层工资发放保障机制的强化没有带来体制内稳定。

   应该说,财政供养人员的集体性上访抗议行动要实现,需要满足一定的前提条件。除财政供养人员收入与社会平均收入差距因素外,体制内稳定还取决于以下三方面的因素:首先是制订薪酬标准的行政集权程度,决策者的行政层级越高,名义工资标准越统一,那么矛盾就更可能增加;其次,财政供养人员收入来源结构越单一,越依赖于预算内拨款,就越容易促成跨单位、跨地区的维权行动;最后是基层事业单位负责人对本单位人员的控制能力与意愿,负责人的能力与意愿越弱,越容易出现体制内不稳定,这与体制外维稳的道理非常相似。

   以义务教育部门的体制内稳定问题为例来进一步说明。

   首先,组织者若要大范围动员,需要参与者具有较为一致的利益。比如,以薪酬体制为例,财政供养人员的收入来源越多元化,动员就越难以实施。尽管税费改革前农村教师待遇普遍偏低,但由于当时的财政、人事权力较分散,公办教师或代课教师的收入水平、结构与聘用来源在学校内部、学校之间的差异都很大,那时教师的个体诉求不容易统一起来,也就难以形成较大规模的集体行动。

   当时,一些教学表现优秀的农村学校能通过招收大量的择校生来获取预算外事业性收入,结果是一线教学骨干教师的奖金收入往往远远高于其工资收入。比如,2000年时湖北某县一名优秀的农村初中教师骨干收入总和可达每月2500元,相当于当时乡镇公务员账面工资的3倍。但税费改革后,政府开始统发工资、免杂费,公办教师之间的收入差距就迅速缩小,优质师资的收入也明显下降。

   尽管预算内财政保障的水平不断提高,教师与公务员的工资水平总体差距却开始逐步缩小,维稳难度反而显著增加。一旦县财政没有将公务员和教师的收入水平绝对拉平,就很容易形成全体教师的不满。例如,某县政府为绕开中央对公务员津补贴的管制,以工作目标绩效考核为理由给公务员发年终奖,但由于奖金的发放没有考虑教师,就带来了教师的大规模抗议活动。

   其次,决策机制越集中,越容易为维权活动制造“依法抗争”的机会,也越容易引发跨单位、跨区域的传染效应。比如,一段时期内,为解决农村师资不足问题,中国很多县政府、教育局、乡镇、乡镇学区、村委会或学校聘用了不少代课教师,各自聘用的条件与时间都不相同。如果某个影响这些代课教师的决策是由不同主体(乡镇政府、教育管理部门、学校、村委会)所做出的,那么谁出的政策,代课教师们就会去找谁去解决这些决策所带来的问题。此时,即使发生了上访,也会分散在不同地域单元之内,而难以演变成跨区的集体性行动。而如果由县政府统一聘用或者解聘代课教师,或由省、市级财政统一出台政策解决代课教师的待遇问题,原本分散化的矛盾就会迅速集中起来。

   同样,关于薪酬标准的决策机制越集中,就越容易引起矛盾。比如,中央出台某项增发工资的政策后,除非能在财力上给予充分保障,否则一旦地方难以全面落实这项这侧,就很容易导致跨地区的抗议。当基层财政供养人口各种来自预算外的津补贴被严格控制时,这个问题就会变得尤为严重。2009年各地教师大范围维权活动就是一例。

   最后,体制内维稳的政策效果与也基层单位的自主权密切相关。在分级办学的教育管理体制下,各基层单位都有一定的财政自主权与人事管理权,也就更容易建立学校、学区层面的激励机制,包括津补贴发放和人事调动机制。与此同时,基层单位的主要负责人也有一定的主观能动性与政策自主权去提升教学的绩效,并确保教师队伍的稳定;针对某些不稳定因素,乡镇、县教育局和乡镇学区都会各自承担一部分责任,从而降低了教师向更高行政单位上访的可能性,矛盾就更容易在基层被化解;同时,越基层的单位行政权力越小,对上访活动的反应会更敏感。在自身财力许可的前提下,他们往往更有积极性与能力以更低成本去化解矛盾。

   而一旦教育体制集权后,基层学校管理层对教师的激励与控制力都开始大幅削弱,即使是校长本人的工作绩效也没有相应的奖励制度。如果干好干坏都一样,校长的岗位吸引力就会下降。与其为了维稳而去得罪教师,还不如干脆辞职不干。一位来自中部县教育系统的干部曾表示,虽然近年来各级财政对义务教育的投入力度不小,但许多学校出现了“学生不想学、教师不想教、校长不想当”的局面。

   可见,基层维稳的防火墙一旦瓦解,各方面的矛盾就会迅速聚集,上级政府就很难应对。无论是体制内还是体制外维稳,这个道理都是相似的。

    

   紧缩期实现保民生、保稳定所面临的三重困局

   在我们看来,中国当前建立在财政和行政集权基础上的民生政策设计和基层治理改革已陷入了困局。随财政部门不断扩大各类拨款机制的覆盖面,财政支出的压力开始刚性上升。尤其是中央的各种财力保障机制,一旦建立就很难撤销。此时,中央只能在不断提高对基层财政补贴的同时,进一步强化对基层的汲取力度,形成了一个恶性循环。

   更严重的是,集权化的政策措施还破坏了基层社会的权威结构,剥夺了基层事业单位的自主权,扭曲了公办机构的微观激励机制,加剧了相关利益群体的集体行动能力。虽然中央财政不断增加各种民生性支出,但公共服务绩效的提升程度却非常有限,基层治理陷入了“越保民生,群众越不满意;越维稳,越不稳”的怪圈。具体而言,中国当前保民生、保稳定,面临以下三重困局:

   第一,在不断扩大财政支出刚性的情况下,以“供给方补贴”为导向的民生政策设计未能有效提升公共事业单位的服务绩效。

   总体来看,民生性的财政支出可通过“补贴需求方”或“补贴供给方”两种方式来配置。从经济学角度看,与补贴供给方的政策相比,如教育券之类的补贴需求方政策的效率一般要更高。由于现行体制下各种民生政策的推动主体是相关的政府职能部门,他们加大民生支出中自然更愿意采用供给方补贴的措施,主要是向公办事业单位直接进行补贴。,显然,这样做有利于上级行政主管部门强化对下属基层单位的控制。为尽量提升本部门的政治地位,各主管部门都有动力通过制造财政支出刚性的方式来争取财力,固化部门的本位利益。

   但通过行政科层系统逐级分配财力的弊端也非常明显。由于资金分配受行政资格、级别等因素的影响很大,行政主管部门与公办事业单位必须按行政规则去不断平衡各方面的利益,基层单位也就难以根据实际需要来有效地配置资源,结果是资金使用效率大打折扣。

   第二,集权化的民生政策会让体制内维稳与体制外维稳双重政策目标相互冲突。

   如果为缓解基层政府与事业单位因收费而引起的社会冲突(如学生家长因不满高收费政策而上访)来限制地方收费的自主权,就有可能会带来基层政府与事业单位的内部利益分配冲突,并进一步带来财政供养队伍的内部不稳定。当其收费权被剥夺后,事业单位内部调节收入的能力会显著下降,单位内部及其与公务员之间的利益攀比效应也会强化;同时,事业单位供养人员(如教师)本身的集体性行动能力却因工资体制的集权而被进一步强化。换言之,此时社会维稳目标(如抑制社会人员的上访)和政府内部维稳目标(如抑制教师的上访)本身出现了相互冲突。

   第三,财政支出刚性的攀升加剧了系统性风险,成为了经济去杠杆的严重障碍。

   因各项民生政策及其保障机制所带来的财政支出刚性,中央势必强化和硬化既有的税收征管体制,但这既不利于基层的维稳,也不利于经济的可持续发展。在中央严控地方税收减免的情况下,地方只能通过诸如土地政策之类的优惠去招商引资,结果是刺激了企业投机并囤积过量的土地资源,不仅占压了大量生产性资金,也阻碍了产业结构的升级。当宏观经济开始下行后,政府财政支出无法削减,而增收难度却不断提升。此时,财政部门越是强化税收征管,企业负担就越沉重,越不利于经济的复苏。

   在此过程中,政府公共事业部门也不得不卷进城镇化的圈地运动。近年来,一些地区热衷于“职业教育园区”建设,以土地和信贷资金的投入去提高职业教育的基建规模,结果是学校债台高筑,部分民办职业教育学校也卷入土地投机。一些地方以提供低价商业用地为条件来吸引民间资本投入学校,而当房地产泡沫破裂后,这些学校的投资者迅速陷入出现资金链断裂。可是学校毕竟不同于企业,政府为保稳定只能硬性接管民办学校,财政压力更加沉重。

   2000年,湖北省监利县的一位乡镇党委书记李昌平致信朱镕基总理,疾呼“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。当时,农村税费改革试点在安徽才刚刚拉开序幕。时隔八年之后,李昌平故乡的一位乡镇政府领导对我们说,“国家其实没有能力把农村的事情包办起来。我估计再过五年,现行的政策就会回调!”

   可以预见,随中国宏观经济形势日趋严峻,各级政府的财政困境都将进一步加大。,实际上,因财力不足,目前一些保民生的政策在执行上已表现出了明显的回调压力。如何通过合适的政策调整去破除利益惯性的藩篱,最终破解本文所讨论的“保民生与保稳定”的政治难题,确实是中国政府去杠杆中必须要应对的一个重大挑战。在改革方法论的最后一部分,我们将提出通过公共事业部门的双轨制改革来有效降低财政支出的刚性,降低紧缩期体制内、外不稳定所可能带来的重大风险。

    

   北京大学教育财政研究所教授 刘明兴 中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长 陶然

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