王浦劬:转变政府职能的六大理论问题

选择字号:   本文共阅读 1113 次 更新时间:2015-02-04 09:25:20

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王浦劬 (进入专栏)  
无疑,政府职能的转变与这些要素密切关联,推进、深化和加快我国政府职能的转变,可以从调整和优化政府管理的事项范围、层面和内容切入,可以从优化组合政府机构、编制、职位和部门着手,也可以从优化设置构建政府的运行流程入手。我国行政管理体制改革和政府职能转变的实践表明,以政府职能的这些现实具体要素作为政府职能转变的切入点,在规范引领、机构调整和优化机制方面可以取得特定成就和进展。

   与此同时,应该看到,关于政府职能转变的抓手和切入点的具象性和现实性并不等于其抽象性和本质性。实际上,转变政府职能问题,在理论与实践上仍然具有一定的模糊性,因此,虽然根据实践拓展和认识深化取得相当成效,但是,由于“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系,”[14]因此,全面切实转变政府职能,合理确定政府与市场、政府与社会关系,解决政府行为的越位、缺位和错位问题,仍然是全面深化改革的根本和基本命题。

   进入新时期以来,政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体现实要素逐步转向政府职能的职权本质,“把职能转变作为核心,把行政审批制度改革作为突破口和抓手,这是我们思路的进一步创新。”[15]十八届三中全会确定的国家治理现代化目标,进一步从政府治理现代化和政府权责结构性转变意义上,形成了政府职能转变的新的改革逻辑,即从政府职权切入推进政府职能的转变,以政府职权职责的改革推进政府职事的合理调整,以政府职事的合理调整促成政府职能的转变到位。据此,政府职能转变负有三重使命:第一,实施政府的自我革命,减少和简化政府权力,以放权实现简政,以减权促进增效,以简权促成繁荣。第二,改革和调整行政管理体系内在权力结构和权力关系,以优权催化优能,以督权推进履职,以限权达成归位。其集中体现为“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。”[16]同时,在政府层级之间合理划分和配置权力,“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”,“建立事权和支出责任相适应的制度。”[17]第三,政府治理现代化取向要求政府与企业、政府与社会的结构性共治,这一取向在政府职能转变的实施抓手层面上,特定地体现为把政府原有的特定职权转化或者说还原为公民有序参与治理的权利,并且实现政府治理权力与公民参与权利两者的有机有效结合,由此,政府职能转变在国家治理和政府治理现代化层面上获得权力与权利结构性构建和结合的协同共治意义。

   新时期以来,尤其是十八届三中全会以来,转变政府职能的改革实践及其巨大成就,无疑大大深化了有关转变政府职能本质性切入点和抓手的理论认知。首先,政府职能是由政府职权(实际上是职权职责的统一)与政府职事结合构成的,在这其中,职权是政府职能的本质根基,职事是政府职能的现实表现,政府职能则是政府职权践行政府职事的函数。其次,在政府职权初始设置和改革目标理性设定的规范意义上,政府职事具有基础依据性意义。为此,政府职权及其载体的初始设置和改革目标的规范确定,理当奉行因职事设置职权,依职事配置职权的原则。再次,在政府职能运行和改革的过程和工具理性意义上,政府职权则具有本质性和有效性意义,很显然,政府运行的是政府职权,职事是政府职权的运行任务,而政府职能则是政府职权承担和实现职事的函数。同理,政府职能转变和改革,本质上是政府职权的调整和改革,“政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计,这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。”[18]政府职能转变的有效性和现实性逻辑在于,政府职事依随职权变化而变化,而政府职能的转变则是政府职权与职事变化互动的函数。“制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则,在此基础上,按照精简、统一、效能的原则,优化机构设置和职能配置。”[19]

   由此可见,新时期以来政府职能转变的改革实践蕴含的理论内涵在于,改革“涉及利益关系和权力格局调整”[20],而转变政府职能的抓手在于政治职权结构的调整,因此,在实际操作中,促进政府职能转变,贯彻职事随职权转变、职事依职权配置的原则,把优化调整国家治权和政府职权职责结构作为政府职能转变的切入点和核心抓手,进而从政府职能构成和运行的本质和根基层面上,以国家治权体系和政府权力结构的转变,推进政府职事的调整,进而促进政府职能的转变,构成了推进和加快政府职能转变的现实途径。

   需要特别强调指出的是,基于我国政府管理和决策体制的特点,各级党政主要领导干部职权配置和转变,对于政府职能转变具有引领功能和重大影响,因此,规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务,依法监督主要领导干部的履职行为,应该是抓手中的抓手。

    

   四、关于转变政府职能的践行思路

   改革开放以来转变政府职能的过程,既是深化行政管理体制改革不断进展的持续过程,也是在改革开放不同历史时期围绕不同任务改革发展的阶段性进程。政府职能转变的连续性与阶段性,构成了政府职能转变伴随改革开放和行政管理体制改革深化发展同步脉动的辩证历史过程。

   就深化行政体制改革的思想理论认识层面来看,转变政府职能的连续性,集中体现在执政党根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑、上层建筑适应经济基础发展要求的基本原理,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,坚持政府行政管理体制的改革适应经济体制改革和发展的要求,坚持以政府职能转变为龙头和牵引,推进政府政府行政管理体制机制的改革和发展。

   而政府职能转变的阶段性,则集中体现为执政党根据不同时期社会经济发展要求和体制改革的进展,适时不断调整政府职能转变的践行思路的过程。改革开放以来,转变政府职能的阶段性践行思路,首先集中体现为转变政府职能的引领取向、关注视角和视野广度等方面的阶段性转换:

   从政府职能转变的引领取向来看,如同有行政学者分析指出的那样,包含政府职能转变在内的我国的行政管理体制的引领取向在于,从“1978年到2002年,是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革;2002年之后,以党的十六大和十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志,进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段”。[21]在此基础上,政府职能的转变相应地体现为改革引领和创新引领的阶段性。

   从政府职能转变的关注视角来看,从1988年政府职能转变关切重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理机构肇始,逐步发展为关注适应社会主义市场经济体制要求,“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”,[22]进而发展为着眼政府的经济宏观调控、社会管理和公共服务职能,促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

   从政府职能转变的视野涉及来看,改革开放以来,起初的政府职能转变,视野所及主要是作为政府职能载体的政府机构、编制、职位、人员和财政,随着经济体制机制改革的发展和深化,政府职能的转变逐步深入关注经济体制和行政管理体制的互动性和适配性,政府职能转变深化和扩展到社会主义市场经济建立和发展中的政府行政管理体制的经济功能。进入新世纪以后,在贯彻和践行科学发展观,建设全面小康社会的历史时期,政府职能转变的视野广泛涉及经济、政治、社会、文化和生态建设,由此从单向度的职能转变,涉及到全方位多向度的五位一体建设的广泛领域,由此涉及到政府职能的全面转变和正确履行。

   十八大以来,尤其是十八届三中全会、四中全会以来,转变政府职能的实施思路在视角调整、视野开拓的基础上,进一步呈现为思维更新和创新,其重要标志在于,以对立统一的辩证思维,全面、发展和联系地省思和设计政府职能转变,设置体制机制创新的转变路径。新时期政府职能转变的辩证思维,集中体现在:

   1.政府职能转变的经济绩效取向与社会公平正义价值辩证结合。以经济建设为中心,是改革开放以来政府职能转变的支配性原则和价值取向。在新的历史时期,政府职能转变在继续贯彻这一原则和价值取向的同时,把权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平正义并列为根本价值取向,以效率与公平的协同并重和有机结合作为政府全面转变和履行职能的价值定向。“‘蛋糕’不断做大了,同时还要把‘蛋糕’分好。”[23]

   2.政府职能转变中的政府职能与市场功能辩证结合。根据十八届三中全会的《决定》,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在这其中,“二者是有机统一的,不是相互否定的,不能把二者割裂开来、对立起来,既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用,也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用,”[24]由此构建市场功能和政府职能相互补充、相互协调、相互促进的辩证关系,推动经济社会持续健康发展。

   3.政府职能转变的简政放权与有效管制的辩证结合。新时期政府职能转变把握行政管理体制和流程的本质性联系,辩证处理简政放权与有效管制之间的关系,从而使得转变政府职能的改革集中体现为政府行政管理方式的转变,“既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好,”[25]据此,推进大幅度减少行政审批权与强化有效行政过程管理和绩效管理辩证结合,在减少和规范事先管理的同时,把加强事中和事后监管“作为重中之重,建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。”[26]

   4.政府职能转变在宏观与微观层面的辩证结合。新时期,政府职能配置着力于宏观管理,其职责主要是创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义。与此同时,全面减少政府对于微观经济活动和社会生活的过度干预,尤其是最大限度减少中央政府对微观事务的管理,而把微观事务交给市场和社会,由此在宏观与微观的不同层面上促进政府职能的合理分解和辩证结合。

   5.政府职能转变与社会自治辩证结合。在政府与社会关系方面,把政府治理社会的职能与社会自我调节、居民自我治理有机结合;把政府的职能与社会组织的作用有机结合起来,由此形成政府、社会组织和公民的职权职责分工、职事共治和职能共担的辩证结合结构。[27]

    

   五、关于转变政府职能的法治路径

   改革开放以来,尤其是1988年确定转变政府职能作为行政管理体制改革关键环节以来,我国深化行政管理体制改革和转变政府职能,显示出多种路径选择的特点。

   首先,精简机构、优化组织结构始终是政府职能转变的重要路径。机构、职位、编制、人事、部门和层级等等,是这一路径选择的基本内容。当然,在不同的历史时期,本着不同的政府职能转变取向,这一路径体现为不同的改革内容。比如,20世纪80年代精简编制和机构改革,新世纪以来的政务服务中心、大部门制改革,近来的协同政府、整体政府改革等。

其次,制度改革路径,尤其是体制机制优化路径,同样是政府职能转变的重要路径。政府职能转变的制度路径,使得政府职能转变成为行政管理体制改革的逻辑起点和重要组成部分。同样,在我国体制改革的不同时期,政府职能转变的制度路径也设置为不同层面和内容的侧重点。比如,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

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