王海光:城镇化进程中的户籍制度改革研究

选择字号:   本文共阅读 8907 次 更新时间:2005-08-22 22:13:33

进入专题: 户籍制度  

王海光 (进入专栏)  

  ,盲目鼓励农民进城。事实上,没有产业发展作基础,农民即使进了城,也得狼狈出城,最后造成“空壳镇”。进不进城,是农民自己的选择,政府的任务是培育城市的生长机制。为规范政府在城镇化的引导作用,需要有一个科学的城镇化的指标体系。

  当前,绝大部分城镇政府没有进行公共设施建设的财力,不少地方甚至连支出公务人员的开支都很困难,由于盲目建设上项目背上沉重债务的不在少数。小城镇往往成为管理上的唐僧肉,乱收费的重灾区。因此,在户籍改革后,必须加紧推行农村费改税的改革,改变在计划经济下形成的城镇发展和管理的体制,建立按市场规则经营城市的新体制。在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用来建设小城镇,对用地制度、基础设施和公用事业建设体制等方面实行一系列的配套改革,广辟投融资渠道,鼓励企业和城乡居民投资,解决公共资源的开发利用,使小城镇这个大战略真正得到启动。

  当前小城镇发展中,一些地方出现了乱占耕地、乡镇企业遍地开花、重复建设、环境污染严重等所谓“农村病”。这不是发展小城镇必然出现的问题,而是治理和规划的问题。主要是政府行政的问题。城镇要靠自收自支来成长,公共设施的建设取之于民用之于民,以谁投资谁收益的原则进行市场经营,这必然要有居民的自治管理权力的提高,必须进行相应的政治改革,由政府管理过渡到管理政府,让城镇政府更多地扮演一个地产商的角色。如果城镇居民都能参与公共事务的管理,城市才真正是属于他们自己的。在居民参与公共事务的管理中,形成人人负责的家园意识,城镇的治理成本就会大大降低。

  4.注意及时解决新的不平等的问题。城镇户籍制度的改革,需要解决二元体制下旧的社会不平等的问题,也需要及时解决新的社会不平等问题。

  当前突出的问题是对计划生育政策的影响。过去城乡二元分治的体制下,城市严格实行一胎制,农村实行二胎制或有限制的二胎制(头胎生女可以再生一个)。如延续这种方法,农村居民由于城镇的一胎制而不愿进城,城镇居民为了生两胎而宁愿到农村过一个阶段。农民的多生,除了养儿防老的传统观念外,还有一个根深蒂固的人口多势力大的现实考虑。这是在封闭农村环境下的人口观。在自由迁徙的条件下,市场经济的法则会给广大农村带来优生优育的实在性。在流动中人们都会意识到,一个文化素质高的人在市场竞争中要倍胜于低素质的人,这是以优生优育的人口质量观念取代数量观念的最有说服力的力量。从长远计,打破农民的户籍束缚有利于人口素质的提高。但现实问题是,中国的人口压力实在太大了,又正处人口生育高峰期,能让市场机制调整的空间太小。最近,国家刚出台了《社会抚养费征收管理办法》,明确规定了政府计生部门的管理职责和征收标准。这是非常必要和及时的措施。但由于各地区生活水平不同,征收标准差异较大,会有执行不统一的问题,建议国家在适当时机出台人口税,按人口课税,对生二胎以上者课以重税。

  5、统一城乡福利保障和城市资源共享和合理配置问题。农民带土进城后,一方面在与城镇居民共享城市公共资源中,在农村的承包土地、闲置房屋需要进入市场流转。要考虑在建立城乡统一的社会保障体制中,形成以土地换福利的交换机制;另一方面也带来了城乡资源的合理调整和重新配置的问题。

  城镇资源的合理调配问题。中心城镇有远比农村优越的教育、卫生等资源条件。大批农民进城,会带来资源的争夺,造成城市资源的短缺。据我们在浙江、山东、安徽调查的情况,希望子女得到更好的教育已成为农民进城的主要动机。县城重点学校已是不堪重负,设备齐全的乡镇学校则是招生不足。在地方限制农民进城的政策中,保证城镇的教育问题是一个很现实的考虑。医院的情况也和学校差不多。在城镇化的过程中,这种资源紧缺和闲置并存的情况还会在小城镇中更加突出。这种问题的解决,是一个通过市场机制进行资源配置优化的过程。在当前的情况下,要在政府指导下,通过大力发展民办教育、民办医院和其他民办事业,让现有资源得到有效发挥,逐步实现市场的自由调节。

  农村资源的流失问题。当前农村人口资源流失的情况相当严重,已经造成政治、经济、社会的各种问题。浙江宁海县的同志形容现在农村的情况是:“青壮劳力走四方,老头老太守家乡,残兵败将搓麻将”。青壮年都出去经商、做“五匠”了,经商亏本的才回到村里,无所事事,打牌搓麻度日。有人说,就是村里失了火,都没有人救。这种情况造成了对村民自治、社会文化经济发展的很多困难。村民自治往往没有合适人选。有的竞选上了村委会主任,也是常年在外,居不在任上。要缓解这个问题,一方面需要通过发展小城镇,提供功能齐全,设施完备的居住环境和福利设施,吸引农民入城。另一方面要对行政区划的做合理调整,适当地合镇并村,形成以镇带动中心村,中心村带动其他村的梯层结构,使农村现有资源相对地集中起来,便于集中管理。

  此外,还有改革城镇机构的问题。当前城镇中,吃财政饭的很多,有能力的管理人才不足,管理成本太高,导致税费繁杂,影响了农民进城的积极性。虽然老是强调减少政府冗员,降低财政负担,但问题得不到有效的解决。关键还是在于制度创新,要探索实现居民自我管理的民主机制,在城市管理上培养中介组织。可以考虑以城镇政协作为纳税人联盟的形式,审定城镇的财政开支,发展规划和其他重大事宜。通过民主决策机制,真正实现取之于民,用之于民。

  县市所在地中心城镇是城镇化发展链条的中间环节,是城镇体系金字塔结构的塔基。以中心城镇为重点的小城镇建设,目的是加强农业,解决“三农”问题,促进农业的现代化,不是为了开辟政府财源。这一点必须认识清楚。如果经过5到10年,每个县城能发展成为10万人口左右的小城市,全国至少可以转移1亿以上的农村人口,果真实现那将对农村的发展,对城镇体系的建设,都会起到极大的带动作用。

  总之,这一轮户籍制度的改革,清除了阻碍城乡劳动力市场形成的一个根本性的制度因素,在促进城镇化的发展方面已经显现出了良好的效果。在行政性的改革已有突破性进展的情况下,在社会性方面的改革还有许多复杂的综合性问题需要解决,必须继续深化改革的成果,勉力推进。对城镇化来说,不仅是可以让农民进城,更重要的是造就农民可以在城里生存的基础。当人口能够在城镇之间自由流动时,也就建构了向大中城市自由流动的基础,最终达到“国家依法规范,社会经济调节,个人自主选择”的迁徙自由局面。

  

  参考文献和参考书目:

  1辜胜阻、成德宁:《户籍制度改革与人口城镇化》,《经济经纬》1998年第1期。

  2牧野、郑衡:《我国户籍制度改革的历史追溯及展望》,《社会学与社会调查》1995年第3期。

  3李玉峰:《户籍制度改革的经济学思考》,《城市》1995年第4期。

  4孙小民:《我国现行户籍制度改革的短期与长期选择》,《唐都学刊》1999年第4期。

  5曹景椿:《加强户籍制度改革,促进人口迁移和城镇化进程》,《人口研究》2001年第5期。

  6陈宗海:《我国现行户籍制度评析》,《改革导报》1995年第6期。

  7《户籍改革将打破城乡分割二元结构》,《经济日报》2002年3月14日。

  8张平、林梓:《市场经济的发展与我国户籍制度的改革》,《人口与经济》2000年第6期。

  9吴云霞:《论户籍制度的梯度化改革》,《社会科学》1999年第10期。

  10叶裕民:《中国城市化的制度障碍与制度创新》,《中国人民大学学报》2001年第5期。

  11王太元:《WTO 与人才:透视中国近期的户籍制度改革》,《中国教育报》2001年10月10日。

  12徐苏林、左鹏:《两位博士的对话关于当前户籍制改革的思考》,《北京观察》2001年第3期。

  13吴克荣:《户籍最终要走向自由迁移》,《改革内参》2000年第6期。

  14《中国户籍制度改革:市场经济发展的必由之路》,《人口研究》1997年第3期

  15伍先江:《户籍制度改革的新起步》

  16田雪原《加速推进人口管理信息化》,《经济参考报》2001年10月10日。

  17张庆五,《有关我国户籍制度改革的思考》,《公安大学学报》,1994年第3期。

  18俞德鹏,《户籍制度改革的必要性、困境与出路》,《江海学刊》,1995年第4期。

  19人口研究编辑部,《中国户籍制度改革:市场经济发展必由之路》,《人口研究》,1997年第3期。

  20万川,《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》,《中国人口科学》,1999.1

  21任文,《市场经济下的户籍制度改革》,《中国人口科学》,1999.1

  22曾文鸿:《我国现行户籍制度五大弊端》《新闻周刊》2001年8月23日

  23陆学艺/仲大军/冯晓英/刘武俊《社会学家畅谈打破户籍的藩篱》,《北京日报》2001年12月17日

  24彭秀志:《户籍制度改革方略初探》

  25殷志静、郁奇虹:《中国户籍制度改革》,中国政法大学出版社,1996年版

  26王建民胡琪,《中国流动人口》,上海财经大学出版社,1995年版

  27田雪原,《大国之难——当代中国人口问题》,今日中国出版社,1997年版

  28俞德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放:中国户籍制度与户籍法研究》山东人民出版社,2002年版

  29陆学艺:《中国农村现代化基本问题》,中共中央党校出版社,2001年版。

  30谢晋宇:《当代中国乡村——城市迁移与经济发展》中国人口出版社,2000年版。

  31李建民:《持续的挑战》科学出版社,2000年版。

  32辜胜阻、刘传江《人口流动与农村城镇化战略管理》华中理工大学出版社2000年版,

  

  2002年9月1日

  

  作者为中央党校党史部教授。邮件:wanghaiguang@sinan.com

  来源:http://www.dajun.com.cn/hujigg.html

进入 王海光 的专栏     进入专题: 户籍制度  

本文责编:linguanbao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 历史学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/8344.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网