熊建明:论中央与地方权力的统合与分置

——从单一制含义正误之思辨切入
选择字号:   本文共阅读 451 次 更新时间:2015-01-12 23:13:46

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熊建明  
因为属于地方政府的权力,还会进行再次划归。理由是在国家整体与组成国家各个地域性政治单元实体的代表者间,进行权力划归时,只是把各个地域性政治实体视为一个整体。而事实上,它们也是由若干个更小区域的地域性政治实体单元组成的,且每个这样的实体还可细分。

   无论单一制,还是联邦制,经由权力第一次划分配置给各个地域性政治实体的权力,会在代表此实体的政府,与代表组成此实体若干更小地域性政治实体的多个政府之间进行二次分配,进而还会进行第三次,甚至更多次的再分配,只要组成较大地域性政治实体还可细分为更小的政治实体。单一制与联邦制的划分只针对性描述了第一次权力分配;就一国政府权力在其全部领域境内的统合与分置而言,这种分类既不全面也不真实,因而没有必要存在。

   联邦制与单一制分类及其含义,无论是对宪法学知识体系还是对宪法实践,其意义都不大,甚至不仅无意义,还容易带来误导或混淆,因而最好的方式是将它们逐出宪法学殿堂。因为即使是在联邦制里,也有大量单一制所包含的权力归属于中央(联邦)的现象存在,而在单一制里,同样也存在着大量联邦制下权力分工与相对独立的情形。笔者不妨以中美为例予以说明。

   至少在中国宪法学研究范式里,认为中国是典型的单一制国家,而美国则为典型的联邦制国家。先论中国。依《宪法》第30条,中国政府的层级与其行政区划相一致。单一制所涉及到政府就是第30条第1款第1项之两类,全国政府与省、自治区、直辖市政府。而省,作为最高的地方政府,其下又直接分为,自治州、县、自治县、市。自治州又分为县、自治县、县、县级市(或不设区的市)。县、自治县又分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。有时一个市辖区若过大,在下面还会分设一些办事处之类的政府派出机构。[36]如果按照标准层级,从中央政府往下数,有中央、省级、较大市级、县级、乡级总计有五级政权设置,而且越往下,政府数目越多。很显然即使实行单一制,国家全部权力划归中央政府,它也不可能管得过来。面对如此长的政府链,数目如此众多的下级政府,它除了放权,并放手让省级政府在其地域内施展拳脚,别无他法。同样省级政府也是如此,它必须放权于较大的市级政府,依此往下推,各级政府都会放权,一直到乡级,它会放权于,或者合作于群众自治组织。显然单一制无法准确描述中国政权结构与现状。“县官不如现管”是中国政权典型而真实的写照,下级政府若不是省级政府,那么它重视其直接上级政府的命令及评价远远超过中央政府的。

   依照托克维尔的论述,美国政权分为四个层次,一是联邦政府,二是各州政府,三是县政府,四是乡镇。[37]也有美国学者将各州以下的政权称为地方政权,即分为三个层次,一是联邦政府,二是州政府,三是地方政府,由县或郡组成,[38]下面就是更小的政权单元。联邦制所针对的权力分置只是联邦与各州间。而对各州内部的权力分配则基本不问津。但事实上,在各州内部也存在着单一制那种权力关系,即各州与其组成单元之间。[39]而对一般百姓生活而言,临近于身边的政府总是会受到更多的关注。而且从这两类权力结构来看,国家权力不可能无限分拆—即童之伟教授之“权力分解”,一定有一个最低的不可再度分解的底限。

   因此,单一制也好,联邦制也罢,都不能准确反映其所描述的国家权力类型、结构及其地域性分置。单一制国家里,有联邦制国家权力各归其类互不隶属的特征与表现;在联邦制国家里,同样也有单一制国家权力统合于一级政府的特性与现象。既没有单纯的单一,也缺乏纯粹的联邦,绝大部分国家的实际是多种权力划分模式并存的结构与分置。这是指单一制描述性概念之意义正确的前提下,用其不可描述的情形,遑论对其特征的定性错误,焉能正确反映所描述的对象?

  

   【注释】

   [1]当当网上有52种宪法学教材,笔者将其名称抄录下来,到学校图书馆查询,有37种,其有关单一制的说法基本相同。因此笔者不在此列出。下文仅就实际所引用的教材或论著名称予以标注。

   [2]这里的中央与地方是在单一制国家结构中的一对宪法范畴。如果是联邦制,则为联邦整体与其各组成部分。对两种语境进行抽象,即可以说这里的中央与地方就是国家与组成国家之各部分间同位语。

   [3]张千帆:《宪法学》,法律出版社2004年版,第426页。

   [4]王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第316~317页。

   [5]两制的分类及各类特征可参考童教授于1995年发表于《法律科学》第1期上的论文《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》。

   [6]童之伟:《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》,载《法学研究》1996年第4期,第103页。

   [7]同注[6],第105页。

   [8]童之伟:《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》,载《法律科学》1995年第1期,第33页。

   [9]同注[3],第428页。

   [10]沈宗灵:《比较宪法—对八国宪法的比较研究》,北京大学出版社2002年版,第129页。

   [11]同注[8],第32页。

   [12]同注[8],第32页以下。

   [13]同注[6],第92页以下。

   [14]注意这里的政府不能理解为中文语境中的人民政府,而应当看作是国家权力的整体性代表,即若指国家最高层面,就应该包含所有依宪法设立并行使相应权力的国家机关及其权力配置。

   [15]有学者说联邦制下联邦与各州的权力分置都体现在宪法条款中,参见注[4],第311页以下。

   [16]同注[3],第426~428页。

   [17]同注[8],第32页以下。

   [18]其实也可能与第4条有冲突,但此部分不讨论中国单一制之特殊性。

   [19]参见《古代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第620页。

   [20]同注[3],第426~428页。

   [21]郝铁川:《论良性违宪》.载《法学研究》1996年第4期,第89页以下。

   [22]童之伟:《良性违宪不宜肯定》,载《法学研究》1996年第6期,第19页以下。

   [23]对政府而言,宪法权利与宪法权力应该是同等含义。在法律语境中,对权力的探讨,请参见[美]罗科斯?庞德:《法理学》第四卷,王保民等译,法律出版社2007年版,第22章有关权力的分析。

   [24]如果就全国性的全部国家机关而言,本处的国家机关还应该有中央军事委员会、国家主席两类,但因此两个国家机构地方政府都不设立,故在此条中就不提及,这表明此条是既适用于中央也适用于地方的。这种说法本身就表明中央与地方政府各有其固定的宪法权属范畴。

   [25]限于篇幅,本文不讨论这些特殊情形。

   [26]因它和本文主题无关,所以不作讨论。

   [27]如果省级区域是自治区,那么其权限还会更多也更大,参见《宪法》第三章第六节。

   [28]参见各省人大网站所公开的政府工作报告。

   [29]限于篇幅,不讨论审判机关与检察机关,因为目前这两类机构的中央与地方权力配置就足以说明主题。

   [30]邵沙平:《国际法》,中国人民大学出版社2010年版,第127页。

   [31][英]詹宁斯?瓦茨:《奥本海国际法》,第一卷第一分册,王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第92页。

   [32][英]伯特兰?罗素:《权力论—新社会分析》,吴友三译,商务印书馆1998年版,第136页。

   [33]同注[32],第113页。权力只要它一息尚存,总会对其身边发生的事情作出灵敏而迅捷的反应。这几乎是权力的天性。

   [34]先于联邦权力而存在,并不必然意味着它们的权力是联邦权力的来源。如美国宪法就认定联邦权力来源于美国人民,而非各州。

   [35]在中央层面,对权力进行分工性职能划分,及由此产生的归属或制约关系与结构等,本文不作讨论。

   [36]类似于县下面的乡镇级政权。

   [37][法]托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆2010年版,第66页。

   [38]Erwin Chemerinsky, Federal Jurisdiction 4th.ed,Aspen Publishers,2003.p463.

   [39]同注[3],第425页。

  

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文章来源:《法治研究》2013年第10期

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