倪振峰:公益型行政垄断初探

选择字号:   本文共阅读 241 次 更新时间:2015-01-11 10:40:26

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倪振峰  
如《四川省反不正当竞争条例》第23条第2款规定:“根据法律、法规、规章和省人民政府有关规定,对涉及国计民生和人身财产安全的商品的购销进行限制;以及为防止疫情、病虫害传播临时限制特定商品在地区间的流动,不属前款规定禁止的行为。”

   一直以来,学者在探讨行政垄断时,要么认为这是“I日体制下的行政权力(的延续)”,要么认为这是一种“非理性行为”,[5]有的还认为制止行政垄断,就应当要求政府“从微观经济领域全面撤退”。[6]如此各种观点,或多或少都有一定的片面性。至于要不要行政垄断,要不要政府全面退出,相信经历过这几年金融危机的社会公众和专家学者,对于包括行政垄断在内的政府干预必要性的认识是越来越达成共识了。

   当然,公益型行政垄断有利也必有弊。如国企和专营企业由于缺乏竞争而产生的惰性,不愿降低成本改进技术提高效率,造成垄断行业创新进程缓慢、产品过时而价高;合法取得垄断地位的经营者容易滥用其垄断地位,限制消费者自由选择的权利,损害消费者利益;助长行业不正之风,让以权谋私者有机可乘等等。因此,公益型行政垄断与私利型行政垄断并没有绝对界限,一旦缺乏制约,前者也有可能会转化为后者,所以,对公益型行政垄断必须在时间与空间上加以严格限定,将其限制在必要限度以内。

   三、公益型垄断的积极作用

   (一)公益型行政垄断与经济增长。制度经济学的一个基本观点是,有效率的经济组织是经济增长的关键。在当代任何一个工业发达国家,垄断大企业在整个国民经济中的地位都是非常高的,就销售收入、资产总额、职工人数、技术状况、利润和税收等众多指标来看,都是少数垄断大企业占据了全国较多的份额。此外,经济增长过程的实现始终与产业组织的变革密切联系在一起,推动了经济增长。主要表现在,一是企业的大型化趋势,二是企业频繁的重组和调整。就企业的大型化趋势来看,规模经济和组合经济造就了企业的大型化趋势,而规模经济和组合经济本身就意味着成本的节约和劳动生产率的提高。日本、韩国等后发国家的赶超过程就是直接在高起点上建立了以企业集团为主体的寡头垄断结构。所以我们看到,在这些国家,经济起飞的过程,也就是集中和垄断不断提高的过程。应当引起我们重视的是,即使是日本这样的市场经济国家,其集中与垄断通常是在政府各种有意识地促进垄断的产业政策下实现的,或者说是在反垄断法一眼开一眼闭的状况下实现的。在我国,基础设施和公用事业是我国垄断行业的主要组成部分。新中国成立以来,中国基础产业和基础设施经过大规模的投资和建设,得到明显加强,为国民经济的发展和人民生活水平的提高提供了坚实的基础。1954年至2008年,全国基础产业和基础设施方面的投资累计超过36.5万亿元,年均增长13.7%,比同期国民经济年均增幅高2.4个百分点。在此期间,三峡工程、西气东输、南水北调、青藏铁路、京沪“高铁”等一大批重大项目建设顺利完成或向前推进,全球瞩目。通过60年来的大规模投资建设,中国基础产业和基础设施生产能力和水平大幅提高,为国民经济发展和人民生活水平提高提供了强有力的支持。我们不能忘了这里面公益型行政垄断所发挥的积极作用。

   (二)公益型行政垄断与价格稳定。一般观点认为,完全竞争条件下企业是市场价格的接受者,而垄断结构下的企业是价格的制定者。但是在公益型行政垄断下,价格的制定者不但包括垄断企业,也包括政府。如我国价格法中的政府指导价和政府定价。由于公益型行政垄断下价格的政府干预,公益型垄断部门产品的价格即使在衰退时期,降幅也较小,而在扩张时期,其价格涨幅也较小。在经济衰退时期,价格的大幅度下降必将导致严重的失业,使得经济运行遭到毁灭性的打击,而适度的政府价格干预恰恰有助于价格稳定和维持良好的经济运行秩序,减轻经济萧条和衰退对整个社会经济的不利影响。在经济高涨时期,由于政府对于垄断部门的价格干预,垄断部门的价格上涨幅度也会比竞争部门的上涨幅度小。因此,我们在谴责垄断部门容易形成垄断利润的同时,也不要忘记公益型行政垄断部门在价格稳定方面的特殊意义和作用,如中石油和中石化的供油价格。

   (三)公益型行政垄断与国际竞争。当今世界是开放的世界,任何国家都不可能在封闭状态下孤立发展。要积极参与国际分工与交换,就必须提高本国产业的国际竞争力。在目前的国际市场上,竞争主体基本上是垄断性财团和巨型企业集团。据国际货币基金组织的统计,进入90年代,世界上3.5万家跨国公司已经垄断了全球对外直接投资的95%、研究与开发的85%、国际技术转让的70%、国际贸易的60%、国际生产的40%。国际贸易总额的三分之一是各跨国公司内部贸易,全球有实用价值的专利90%左右掌握在跨国公司手中。在这样的情况下,任何一个国家,如果凭一般企业单枪匹马、游兵散勇,就只能永远在国际市场上扮演拾遗补缺的角色。而在大型工程项目承揽、新产品和新技术的开发等多方面就难以同已有的垄断集团相抗衡。发展中国家的企业指望通过自由竞争的途径来形成能够参与国际竞争的大企业,一是在时间上会非常久远,二是在实际上根本不可能。对于中国这样的发展中大国,若要跻身于已经存在着“先行者垄断”格局的国际市场,就必须把“散兵游勇”组成“集团军”,形成整体放大效应,不然就不可能跻身于国际市场。所以面对我国加入世界贸易组织后的挑战,以及从加强我国产业国际竞争力的角度看,我国在各个规模经济效应比较显著的支柱产业,必须塑造少数企业集团拥有较高市场份额的寡头垄断结构。而这件事只有政府才能够做成,只有政府利用公益型行政垄断才能够做成。

   综上,我们应当理性地界定行政垄断的概念,制止私利型行政垄断,发挥公益型行政垄断的积极作用。当然,由于以前将行政垄断简单归结为私利型行政垄断,因此几乎没有对于公益型行政垄断的系统研究,笔者在此抛砖引玉,希望得到学界的重视和研究。公益型行政垄断的概念、内涵,特别是对于公益型行政垄断的法律规制等等,都是值得研究的大问题。

   【注释】

   [1]姜彦君:《中外行政性垄断与反垄断立法比较研究》,载《政法论坛》2002年第3期。

   [2]王保树:《企业联合与制止垄断》,载《法学研究》1990年第1期,第36页。

   [3]邵建东:(竞争法教程》,知识产权出版社2003年1月第1版,第185-186页。

   [4]黄河:《论社会主义市场经济条件下的行政干预与行政垄断》,载《法律科学》2002年第6期,第84页。

   [5]薛治国、徐启宇、闻力:《公用企业垄断模式的非理性成因及立法研究》,载《当代法学》2000年第1期,第38页。

   [6]曹士兵:《反垄断法研究》,法律出版社1996年2月版,第242页。

  

  

     (原载于《法学杂志》2011年第4期)

     (作者单位:上海政法学院)

  

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文章来源:《法学杂志》2011年第4期

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