谁该为农村义务教育买单?

选择字号:   本文共阅读 3904 次 更新时间:2002-08-28 11:10:00

进入专题: 义务教育  

邓聿文  

  

   现在大家都在谈“三农”问题。“三农”问题的一个直接表现是农民收入低,负担重。由此形成的一个政策共识就是进行农村税费改革,给农民减负。但减负将给农村义务教育带来什么样的影响?这是一个我们不得不关注的问题。

  

   安徽的情况

  

   安徽是我国最早启动农村税费改革试点的省。从安徽的情况可以窥一斑而见全豹。据新华社近日报道,安徽省阜阳市于去年5月在全国率先启动农村中小学危房改造,随后推及全省。然而,由于税费改革后一系列政策的变化,危房改造资金不足问题日益突出,已经多年不见的“露天学堂”、“庵棚学堂”和“民宅学堂”在安徽省农村再次大量出现。

   根据安徽省教育厅提供的情况,截止去年底,安徽省农村中小学共有D类危房(属于必须停用或封闭、拆除重建的房屋)302.2万平方米,另有70万平方米已拆除待建,这些危房共涉及中小学在校生100万人左右,占全省农村中小学在校生的14%左右。由于国家明令禁止使用这些危房,从去年开始,安徽省大部分原在D类危房中上课的学生已经陆续撤出来,有的转移到公房、民房,有的临时搭盖的庵棚中上课,有的实在找不到合适的地方或拿不出租金的学校只得露天上课,大量无固定场所的“游击学校”随之出现。据不完全统计,仅安徽省阜阳市在去年冬天就有108个学校、352个班级的2万多名学生在露天或庵棚中上课。这种情况目前仍然大量存在。

   从报道中我们得知,危房改造资金严重不足,首先是因为安徽省实施农村税费改革后,原来的“吃饭靠国家、建设靠附加、维修靠集资”的农村义务教育投入格局被打破,而新的投入机制暂时又没有建立起来,资金投入出现“空档”。税费改革前,危房改造、校舍修建及改善办学条件等农村义务教育所需资金,主要靠农村教育费附加和农村教育集资,在1994-1998年间,安徽省这两项资金每年均有11亿元左右,约占同期农村义务教育投入总量的30%。税费改革后,全部取消了农村教育费附加和农村教育集资,这部分投入按政策规定改由同级财政承担,但就全省的实际执行情况看,财政投入远远不能补偿已取消项目的投入份额。按可比口径算,安徽省税费改革后的2000年农村义务教育财政预算内投入增加了2.65亿元,加上社会捐资、专项资金以及上年尾欠的教育费附加收入约2.53亿元,总计5.18亿元,和税改的平均每年11亿元相比,相差5.82亿元。

   其次是市、县两级财政困窘,无力对危改资金进行配套。安徽省去年启动危房改造工程时,要求市、县政府按省级专款1:1的比例落实配套资金,计划在“十五”期间筹集资金20亿元(其中省级10亿元,市、县共同配套10亿元),力争3年内全部消除全省400多万平方米D类危房。但实施中大部分市、县两级无力进行配套,特别是县级,许多地方为“保吃饭”已经非常吃力。据安徽省教育厅去年底调查,农村教师工资自去年划到县级发放后,全省100多个县(市、区)中只有12个财力较好的县和城市郊区发放了全额工资,其他地方的农村教师只能拿到部分工资,财政已经拿不出多余资金投入到危房改造。

   安徽的情况不是个别的,而是一种普遍性的趋势。说它是一种普遍性的趋势,是因为由安徽试点的农村税费改革在近几年里将要在全国推开。届时安徽遭遇的情况其他地方将同样会遇到。

  

   我国基础教育投入的现状

  

   基础教育是一个社会文明存在和延续的基础,任何一个健全的社会形态中,政府都不应该承认公民享有拒绝接受基础教育的自由。而为了保证基础教育的可靠性,政府有义务来为公民接受基础性教育提供各种便利条件。也就是说,如果法律承认公民有受教育的权利,那么这就意味着,政府必须为公民接受教育提供充分必要条件。

   政府为公民基础教育提供的充要条件,首先是要保证基础教育的经费,特别是对其中的义务教育要提供足够的财政支持。但正是在这方面,我们看到,国家对教育的投入,尤其是对基础教育的投入捉襟见肘。根据联合国科教文组织公布的资料,80年代中期,发展中国家教育经费占国民收入的平均比例已达4%。我国1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中也曾明确提出,“到本世纪末,国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4%”。但直到2001年都没有达到这个水平。实际情况是,70年代末至80年代中期,这一比例基本上一直是上升趋势,到1986年达到最高点,随后陡然降落;进入90年代,这个比例更是逐年下降:1991年为2.85%,1992年为2.73%,1993年和1994年为2.52%,1995年为2.46%,1996年为2.27%,1997年为2.49%,1998年后才有所改观,这以后的每年,在上一年的基础上,增加一个百分点,至2001年,才达到3.19%,这是新中国成立以来的最高水平,但离已经过去的世纪末的4%的目标还差一大截。可见形势不容乐观。

   不仅如此,全国预算内教育经费的增长,仍低于同期财政收入的增长,多数省(自治区、直辖市)预算内的教育拨款没有达到教育法规定的增长比例,而且不少地方还时常发生挤占、挪用、截留预算内教育经费的现象。此外,中国教育投入的结构很不合理,基础教育、特别是小学教育的人均经费过低,造成基础教育规模大而效益低。尤其是这些年“在与国际接轨,办世界一流大学”的思想支配下,国家把本来就不多的教育经费投向高等教育,特别是给少数几所高校大量输血,这不仅造成各高校为争取不多的教育投入而过度竞争,制造新的不公,更重要的是,在蛋糕既定的情况下,高校取得的投入过多,基础教育,尤其是农村基础教育这块分得的蛋糕就少了。

   因此,现在农村的义务教育,基本上是由农民自己来负担的。这笔钱主要来自教育附加费。按国家有关规定,目前农村教育费附加费按上年农民人均纯收入的1.5%征收。先不说它执行起来成本过高,且违反了义务教育法,应当予以撤消。即使按这一比例征收,城乡教育附加税费二者加在一起,一年也只有几百亿,在总额超过一万亿的财政收入中不过是个零头,但对贫苦地区的农民来说,这却是一笔不少的负担。另一块则来自农村教育集资和学校收取的名目繁多的杂费。虽然义务教育法规定学费可以免除,但也规定学校可以收取一定数额的杂费。由此就给学校开了乱收费的口子,加重了农民本已不轻的负担。

   过低的基础教育投入使贫苦地区农村义务教育负债累累。还是以安徽为例,安徽农村教育目前负债约20亿元,其中17个国家级贫困县的负债总额就达5.3亿元,负债高的县达到5000多万元。虽说这部分债务绝大部分是在前几年实施“两基达标”过程中逐渐形成的。当时许多地方为如期达标,在财力不足的情况下纷纷采取了让施工队垫资或借贷建校的办法。他们原本打算先通过达标验收,然后再根据《教育法》相关规定展开教育集资,分年度偿还由此形成的债务。但假如安徽省自2000年实施农村税费改革取消了农村教育集资后,国家财力能及时补上去,也就不会出现如此巨额的教育负债了。现在再加之县、乡财政在税改后也困难重重,无法腾出多余资金用于偿债,致使这些巨额债务沉淀下来无法偿还,其带来的后果是,由于负债影响了学校的教学和形象,生源已经开始流失,而且沉重的债务也给农村中小学校长带来极大的心理负担。据报道,一些欠债的农村中小学有的刚盖起的教学楼被债主锁上大们,有的校长被债主告上法庭。而在全国其他地方,比如,广西一些少数民族地区,竟有用棺材板做课桌的。

  

   农村义务教育危机四伏

  

   改革开放以来,人们的物质生活水平有了很大提高,这是无庸置疑的。然而,教育却没有出现同等程度的进步。这首先表现在入学率上。据统计,各级在校学生数从1978年到1997年,长达20年内竟然处于下降和恢复状态。最近几年才开始出现增长,2000年底达到约2.19亿,比1978年多了600多万,但是同期总人口增长了3亿多。从平均每万人口在校学生数看,1978—2000年,大学生从8.9人增至46人,中学生由690人降至661人,小学生由1519人降至1028人。同期,在校学生数占全国人口的比重由22.2%降至17.4%。

   虽然去年我们已经基本实现了“普九”,但是义务教育的实际状况并不乐观。除一些地方虚报浮夸外,“普九”在地区之间很不平衡。九五期间,我们只能在占总人口85%的地区普及9年义务教育,在占总人口95%的地区普及5-6年的小学教育,其余困难较大的地区只能普及3-4年的小学教育。西部省区的初中入学率(在校学生数与适龄人口数之比)差距还很大,东部和中部省区的一些地县要巩固已达到的水平也有相当的难度。高中阶段教育从许多方面看也很不理想,就入学率而言,估计还没有恢复到改革开放以前的最高水平。大学最近几年发展很快,但是入学率仍然很低,只有10%左右。国际上早在1993年,中等收入国家的高等教育入学率是23%,高收入国家是53%。

   当前,教育特别是农村基础教育面临的危机是多方面的,但从经费投入而言,主要在于政府财政体制变动导致的教育经费短缺,使教育供给的可持续性产生了危机:表现之一是,我国实行的是“分灶吃饭”的财政体制,各级财政的决定权在同级人大,执行权在同级政府,各级人大审议各级财政、上级人大和政府对下级政府财政支出的约束力不强,对预算和执行中出现的问题不能及时监督;对于违反《教育法》中依法投入的行为也没有规定具体的处罚办法。表现之二是教育经费投入的“事权和财权”分离上。虽然《教育法》明文规定“各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项。”但目前实施这一原则的只有北京市。表现之三是中央和省一级本级财政支出比例过低。近几年来,县和县以下各级政府本级财政支出中教育经费所占比例是不低的,但中央和省级本级财政支出中,对教育的投入比例一直偏低。例如,1997年中央本级财政支出中教育经费支出比例只占6.22%。

   因此,在这种“分灶吃饭”的财政体制下,中小学教师的工资和教育经费实际上控制在各级地方政府手中。由于地区经济差距的拉大,贫困地区拖欠教师工资的现象屡禁不绝。财政拨付的教育经费又不足以维持学校教学活动的运转,教学设施的改善就更谈不上了。结果必然是“八仙过海,各显其能”。各地中小学不得不通过兴办收费教学班,出租学校的设备、房产,发展校办企业,以及举办商务活动等方式来挣钱。

   具体到安徽,正如农村问题研究专家、安徽省政府参事室参事何开荫等人认为的,农村义务教育目前存在的问题,是在“农民办教育”转向“政府办教育”过程中出现的,其根本原因是财税体制与农村义务教育办学不相适应。鉴于当前县级财政保障能力普遍较低,在农村教师工资上收到县级以后,特别是税费改革以后,亟待围绕“保工资、保运转、保危改”进而“保发展”的目标,建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育投入的新机制,以减轻县级财政面临的压力,确保农村义务教育健康发展。

   以上分析说明,教育的捉襟见肘应该从改革财政体制的方向来考虑,而不应该使贫困地区孩子受教育的权利被剥夺。

  

   国家应为农村义务教育买单

  

在人类步入工业文明以后,教育已成为经济发展的主要内生变量。在知识经济时代,一国经济发展潜力更是完全取决于教育。一方面,产品和产业的竞争归根到底是人才的竞争,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 义务教育  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益笔会 > 杂文
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/821.html
文章来源:本站首发(www.yypl.net)

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网