马良灿:主体重建:中国乡村社会治理的四次转型

选择字号:   本文共阅读 706 次 更新时间:2014-09-29 12:50:42

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马良灿  
可以说,到了高级社阶段,国家专断权力和国家权威已经彻底摧毁了原有乡村的社会组织基础,乡村社会已完全整合到自上而下的国家治理体系中。然而,农村高级社的建立不是农民合作化运动的终点。新生政权的主要目的在于实现广大农村社会的高度政治化、组织化和社会化。最终,迈向人民公社成为农民合作化运动的归宿。因此,“人民公社的建立,将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起,真正实现了政社合一”[8]261。

   以政社合一为基础的人民公社直接取代了传统的乡村治理模式,在农村社会治理过程中扮演着底层国家治权代理人的角色。人民公社组织结构中,中国乡村社会形成了以公社——生产大队——生产队为基础的农村基层治理格局,三者通过自上而下的纵向权力整合机制实现对乡村社会的治理与改造[14]。在这种纵向秩序整合机制中,中国农村社会形态呈现出组织规模扩大化、日常管理军事化、社会生活政治化、行政体制科层化等特征。以人民公社制度为基础,新生政权形成了以集权统一为特征的“集权式乡村动员体制”与单轨治理格局。在这种治理格局下,农民与国家的权利义务关系处于不平等的关系结构中。人民公社作为乡村社会的政治、经济与社会组织,全面支配着农民的社会生活,任何农民都不可能离开公社而独立生存。城乡分治的二元户籍制度,更是严格限制了农民社会流动的可能,造成农民对公社、生产大队和生产队的高度组织性依附。

   突出“以阶级斗争为纲”的政治运动和泛政治化是人民公社时期乡村农民社会生活的常态。从人民公社的成立直至终结,各种政治运动与阶级斗争从未停止过。农民社会生活中充斥着革命、斗争和红色恐怖的阴影,农民参与政治运动表现出较强的盲从性、被动性和非理性。人民公社制度是一种通过红色暴力对乡村社会进行政治控制的治理体系,它不仅抑制了农民的首创精神与农民的自主性、消解了乡村社会治理的社会组织基础,而且一系列的政治运动造成了乡村社会生活、社会关系与社会秩序的高度紧张。

   建立在集权主义政治基础上的人民公社通过自上而下的纵向协调机制形成了对乡村社会的全面管控。农民合作化运动中,“社会成为了政府的附属物,社会的活力被大大地抑制了。”[12]369党的十一届三中全会后,随着国家一系列农村政治经济制度的变革,原来建立在集体经营基础上的农业经济被以家庭为基础的家户经济取代了。特别是家庭联产承包责任制的全面推行和以追逐理性化、个体化为特征的市场观念对农民生活的渗透,使人民公社存在的合理性和合法性遭到普遍质疑。广大农民逐渐摆脱了集权主义政治的羁绊,期盼着个体化、自主化和自由化时代的到来。因此,破除人民公社制度,成为民心所向,民意所归。在农村政治经济体制变迁的背景下,国家对以人民公社为基础的农村基层政权组织进行了改革,将原来的公社重新改建成乡镇,将生产队大队改建以村民自治为核心的村民委员会。从此,国家权力收缩至乡镇一级,国家尽可能减少对农民社会生活的干预,建立在集权统一基础上的农村单轨治理模式退出了历史舞台。

    

   四、改革开放后的中国乡村治理

   改革开放时代中国乡村治理的“乡政村治”图景改革开放后,党和政府为了从根本上释放乡村社会的发展能量、搞活农村经济,决定废止人民公社,建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权,而在乡镇以下实行村民自治,由村民自行选举村干部组成村民委员会来自行管理乡村社会事务。从国家制度设计的初衷看,这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局,体现了国家对农民政治参与权利的尊重,它“改变了新中国成立以来乡村组织化的进程,标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离”[8]419。然而,国家治权与民间自治的分离并未使乡村社会走向“善治”,乡村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟,“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。

   “乡政”即国家将原来的公社建制改造为乡镇建制,通过设立乡镇人民政府来实现国家对乡村社会的社会管理。以乡镇政府为基础的农村基层政权既是国家在基层农村社会的政权代理人,又是具有自身利益诉求的行动主体,这种双重身份使其既可能成为国家与农民之关系的协调者,也可能成为两者之关系的离间者。事实上,在市场经济条件下,乡镇干部在国家制度的保护下已蜕变为“谋利型政权经营者”[15],他们兼具经济角色和政治身份为一体,通过利用政治身份直接从事经营活动,为自身营造更大的利益空间和生存空间。乡镇干部的这种经营活动直接损害了其政治权威,使其与乡村社会之间的关系处于“权威的分割结构”中。在这种关系结构中,“国家总是一个力不从心的被动者”[16],国家利益和基层社会的利益被基层政权所绑架,国家与农民之关系被离间了。乡镇干部不仅利用政治权力参与经济活动,而且利用国家政权代理人的公共身份直接向农村社会索取资源。

   “村治”即撤销原来的生产大队的国家权力,将之改造成具有村庄自治性质的村民委员会,由村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式来实现乡村社会治理。乡村自治是国家力量强行推动与建构的产物。由于这种制度不是农民自主选择的结果,一开始便缺乏内生性的社会组织基础,暴露出先天性的组织缺陷。在急速变迁的乡村社会中,村民自治已无从承载起社会治理的重任。由于这项制度并未真正根植于村落文化与乡村社会的土壤之中,在实践过程中出现了有自治之名而无自治之实的现象较为常见。在村民自治实践中,由于村民缺乏自治的主体性,处于被动、单向和内敛的弱势地位[17],乡镇干部通过对村党支部和村落选举过程的操纵,使村两委直接受控于乡镇政府,使村治融汇于乡政之中,成为受乡镇政府控制的半行政组织。最终,“村治”中的“自治”与“乡政”的“官治”合二为一,蜕变为一种自上而下的“权威性自治”,这种自治抑制了农民公民权利的发展[18]。

   以“乡政村治”为特征的乡村治理模式由于缺乏对农民基本社会权利的尊重与保护,没有从根本上缓解乡村社会的矛盾与冲突,特别是基层政权的利益共谋行为引发了新的治理危机。20世纪90年代中后期,乡村干部不是将精力花费在农村公共服务与社会建设事业上,而是想尽一切办法加强对乡村社会资源的掠夺,各种乱集资、乱收费、乱摊派现象盛行,广大农民形象地将基层政权的掠夺本性比喻为要钱、要粮、要命的“三要”政府。乡村干部的掠夺行为不仅严重损害了国家在农民心中的形象,而且加重了农民负担,导致农村干群关系恶化,引发了日益严重的“三农”问题。加之家族势力、黑恶势力和乡村混混充斥乡间社会,致使整个中国乡村社会基本上处于失序、甚至无序的状态。

   21世纪初,为调和干群关系、减轻农民负担、缓解日益突出的“三农”问题,解决乡村社会治理危机,中央先后采取了全面取消农业税费、国家政策与项目下乡、新农村社会建设等一系列惠农举措,试图使乡村社会秩序重新整合到国家治理体系中。农业税费的全面废止和取消切断了基层政权向乡村社会索取资源的可能,使农民负担明显减轻,农民再次感受到了国家给予的实惠,乡村干群关系得到了一定程度的缓解。农业税废止后,农村基层政权的性质由汲取型向与农民关系较为松散的“悬浮型”转化。在这一过程中,该组织非但未转化为服务农村的主体,而且正在脱离与农民旧有的联系,悬浮于乡村社会之上,陷入财政空壳化、社会管理职能单一化的半瘫痪状态[19]。基层政权职能的弱化致使农村公共产品供给中断,中国乡村社会面临前所未有的萧条。在这样的背景下,中央启动了以项目制为基础的农村社会建设,其目的在于通过财政资金的专项划拨和涉农项目投入的方式来重建国家、基层政权与农民之间的新型关系,实现乡村社会秩序的和谐稳定。然而,农村涉农项目由于受到基层权力利益关系绑架,在一定程度上破坏了乡村社会团结,引发了新的社会矛盾和治理风险,致使乡村社会治理问题更加复杂。

   总之,在农民生活个体化、农民行为理性化、乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会“过疏化”背景下,以乡政村治为基础的乡村社会治理模式面临着前所未有的挑战。甚至可以说,这种较为僵硬的治理模式已无从应对和适应当今急速变迁的乡村中国,它所制造的治理问题远比它所能解决的问题多。

    

   结语

   千百年来、特别是近代以来中国乡村社会治理经验留给我们最为宝贵的教训,便是缺失对广大农民群体主体性权利的保护与尊重。在乡村社会治理实践中,如若缺失对农民基本社会权利的尊重与保护,一味地向乡村社会索取资源,这种治理最终必然走向劣治,必然遭到底层民众的唾弃与抵制。民国年间各级政权与赢利型经纪对乡村社会的剥夺、大集体时代国家对乡村社会财富的无条件汲取、改革开放时代基层政权对农村资源的掠夺,均只重视如何向乡村社会获取资源,而置农民基本的社会权利于不顾。这种只注重国家利益或基层政权利益的治理逻辑而无视农民主体性需求的做法,背离了乡村社会既有的文化传统和生存道义准则。因此,将农民群体的主体性权利置于乡村社会治理逻辑中,从农民的主体性需求出发改善当前乡村治理的困境,是确保国家与农民、农民与基层政权之良性互动关系的基本前提,也是实现乡村社会“善治”不可或缺的条件。

   尊重农民主体性、重建农民主体,就是要树立农民是乡村社会治理的主体和直接受益人的价值理念,就是要将尊重和实现农民基本的社会权利作为乡村社会治理的目标。在乡村社会治理实践中,国家和基层政权组织应改变自上而下的思维逻辑,应当从乡村资源的索取者转化为乡村社会公共产品的供给者,应当多关注一下农民需要什么样的治理、他们对治理有什么要求,该群体面临的主要困难和实际需求是什么,面对农民的具体困难和需求国家和政府能做什么,该做什么。这种治理逻辑的转变,实际上是社会公平正义原则在乡村社会治理中的具体运用和体现。它要求从农民群体最关心、最现实、最迫切需要解决的问题入手,将农民基本的生存权、发展权、就业权和社会福利权置于乡村社会治理的核心,通过国家与社会、基层政权与农民的合作共治,最终实现乡村社会的和谐稳定与善治目标。

   同时,尊重农民主体性,就应当重视村落内生性组织的培育,使之成为乡村社会治理的社会组织基础和重要治理主体。面对乡村公共性衰落、村落空心化、农民个体化、社会组织松散化的困境,国家应当重视乡村社会中自下而上的内生性社区组织的培育,并通过社区组织的建设,来提升乡村社会的治理能力、重建乡村社会团结。与悬浮在村落共同体之上的村民自治组织和基层政权不同,乡村社区内生性组织是植根于村落社会文化、具有广泛群众基础和社会认同的乡村关系网络,这种关系网络是村落共同体延续与发展的灵魂。通过社区组织能力建设提升乡村社会与国家、与基层政权之间的关系协调能力,形成自上而下的国家治权与自下而上的乡村治权之间的协商共治,是破解当前乡村社会治理困境的重要路径。这既是对封建时代形成的“官政自治”的双轨治理模式的借鉴,又是对旧有模式的超越。如何通过“新双轨治”重建和提升乡村社会治理能力,形成多元主体参与共治的新局面,是实现乡村社会“善治”的组织保障。

   总之,当我们将农民的主体性需求嵌入乡村社会治理逻辑中,将实现公民基本的社会权利视为乡村社会治理的目标时,这就无疑跳出了“就治理论治理”的思维陷阱,进而从更广阔的社会视野中来探求中国乡村社会治理之道。然而,中国乡村社会治理何去何从、缓解当前乡村危机的出路何在、能否找到一种更合理的社会治理新模式来替代现有的乡政村治模式,这依然是一个在理论层面、特别是实践层面没有得到很好解决的重大问题。

    

基金项目:国家社会科学基金青年项目(13CSH086);教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目(11XJC840004) (点击此处阅读下一页)

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