秦前红:国家主席制度的雏形——1954年宪法草案初稿中的国家主席制度探析

选择字号:   本文共阅读 964 次 更新时间:2014-08-31 21:56:00

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还是当时其他人民民主国家的宪法,抑或是资本主义国家的宪法,在我国编纂的制宪参考资料中除了美国宪法之外都没有关于副总统的制度设计。大多数以总统作为国家元首的国家,在总统因故不能履行职责的时候,都是由议会的议长或总理来代行总统的职权。

   关于国家副主席的制度设计,毛泽东文稿中保存下来的16条关于宪法草案的批语[10]中有一条特别需要引起注意。“副主席受委托得代行主席部分职权,此点必须加入”。

   从这条批语的措辞来看,毛泽东的语气非常坚决,这和其他带有商量语气的批语是明显不同的。毛泽东在其他批语中的用词有“此句好,宜采纳”“不甚妥?”“宜单列一条”“较妥”“此条似应移至总纲”“不写为好”“此处不写‘发布’为宜,免与主席职权分歧”,不难看出,上述的这些语气都是带有商量性质的,但是只有对于国家副主席的一条批语中用了“必须”一词,可见毛泽东在这个问题上的态度是非常确定的。这一方面反映出毛泽东在对国家副主席的定位上侧重于协助主席工作;另一方面也显示出在国家主席的职权中,有一些是毛泽东本人并不愿意行使的,所以他才强调“此点必须加入”。宪法草案初稿的第44条规定“中华人民共和国主席被罢免或者去世或者长期不能工作的时候,全国人民代表大会常务委员会必须在三个月内召集全国人民代表大会选举新的主席。在新的主席选出以前,由中华人民共和国副主席代行主席的全部职权”。可以看出,在宪法草案初稿中的国家副主席虽然也能起到“备位”的作用,但有着严格的期限限制,最多只能代行主席职权三个月,这和1954年宪法中最终确定下来的国家副主席继任制度有着相当大的区别。

   对比其他在宪法中设置了副总统一职的国家就可以进一步发现,其他国家设置副总统主要是为了“备位”,虽然也可以接受总统的委托行使一定的职权,但是并没有在宪法上明确予以规定。我国1954年宪法草案初稿中对于国家副主席的这一规定的确比较特殊,但是放置于我国的政治传统中看,又是合乎国情的。

   (二)对宪法草案初稿41条的分析

   宪法草案初稿第41条主要是对国家主席职权的规定,具体如下:

   (一)根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定,行使下列职权:

   甲 公布法律和具有法律效力的条例和其他法令。

   乙 任免国务院总理、副总理,国务院所属各部部长、副部长,各委员会主任、副主任和国防委员会组成人员。

   丙 授予国家的勋章、奖章和荣誉称号。

   戊 发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。

   (二)向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出建议。

   (三)依照法律任免省、中央直辖市、自治区、自治省的人民政府的主席、副主席。

   (四)对外代表中华人民共和国。任免驻外全权代表。接受外国外交使节。批准同外国缔结的条约。

   (五)统率全国武装力量,担任国防委员会主席。

   (六)在必要的时候召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议。

   只要与我们现行的1982年宪法中的国家主席职权进行对比,就不难发现在1954年宪法草案初稿中的国家主席职权是非常大的。初稿草案中所规定的国家主席制度,实际上在很大程度上反映的是毛泽东担任中央人民政府主席以来的一些经验教训。按照毛泽东关于宪法是将已经获得的民主事实记录下来的说法,宪法草案初稿实际上也记录和反映着当时国家机构运行的情况。

   宪法草案初稿关于国家主席的职权可以划分为两类:一类职权是依全国人大及其常委会的决定行使的职权;另一类职权是国家主席可以单独行使的职权。对于第一类职权,由于需要全国人大及其常委会的决定才能行使,因此不予详细讨论。我们主要探讨一下在宪法草案初稿中国家主席可以单独行使的职权。

   1. 向全国人大及其常委会提出建议的权力

   这项权力初看起来似乎也没有什么,按照毛泽东在1954年3月23日参加宪法起草委员会第一次全体会议时的插话[11]所言,

   “第2款是说可以提出建议,建议不起决定作用,人家愿意就理,不理拉倒,毫无办法。这两条(即上面的41条第1款)是说,主席也有些事去做,不是专门吃饭”。

   如果真的以为国家主席的建议权是可有可无,“不起决定作用”的话,那就没有观察到权力运作的真实图景。在毛泽东关于宪法草案初稿的批语中,写有 “主席有交议权,最高会议决议的性质”[12]这样一句话,明确要求赋予国家主席向全国人大及其常委会的提出建议的权力。这项权力实际上也是毛泽东经常行使的权力,只不过这种建议权从宪法上很难界定其性质。

   “从一些个人特点上,毛泽东一贯的领导风格是在重大决策之前非常重视并善于宣讲自己的或党的观点主张,争取获得更多有益的意见,或者得到更广泛的理解和支持”[13]。事实上,美国宪法中在第二条第三款中也规定了“总统应经常向国会有关国情的报告,并向国会提出他认为必要和适当的措施,供其考虑”。美国研究总统制度的著名学者纽斯塔特(Richard Neustadt)认为“总统的权力就是说服的权力”,这是总统最重要的权力[14]。总统的权力来自于其个人对周围人的政治影响力而不是宪法上的那些笼统的规定。毛泽东在插话中所说的其提出的建议“不起决定作用”,实际上是不符合现实情况的。以毛泽东在建国之初的个人威望和政治上的影响力,一旦提出建议,就不可能出现“不理拉倒,毫无办法”的情况,而是会立即引起高度重视,且很多人会被“说服”。薄一波后来回忆到,“由于毛主席的伟大功绩和崇高威望,在我们党内,从上到下,几乎都认为毛主席一贯正确,没有也不会发生错误。即使自己的看法和毛主席有不同,也是从自己方面检查,找原因”,“长期以来,在我们的脑筋里,的确形成了一个思想框框:毛主席说对,就对;说错,就错,人人都以毛主席的是非为是非”[15]。另一位党内元老彭真在上世纪80年代也提到毛泽东的这种巨大影响力,“扪心自问,我不是一个盲目迷信的人,但我就是崇拜毛主席。打个比方,一件事情来了,如果主席与少奇或者总理有不同意见,我很自然地就赞成主席的意见”[16]。由此可见,宪法草案初稿中所规定的“建议权”对毛泽东来说是一种实实在在的权力,这项权力的实质是通过其政治权威的影响力来说服持不同意见者,从而贯彻政治意图,实现政治目的。

   我们还可以从“建议权”在宪法草案初稿文本中的位置来考察这项权力的重要性,它在国家主席独立行使的职权中占据着第一的位置。这实际上和美国学者纽斯塔特的看法是一致的,也就说“建议权”实际上是贯彻国家主席政治意图的权力,这项权力当然应当处于所有职权中的核心位置。[17]

   2. 依照法律任免省、中央直辖市、自治区、自治省的人民政府的主席、副主席

   这项权力虽然在前面加上了“依照法律”的限制,但即使这样也足以引起高度注意。在建国之初,我国普通民众的文化素质比较低,缺乏自治能力,无论法律上如何规定,通过选举的方式选出省级的地方领导干部实际上是不可能在短期实现的,主要还是由上级来任命。即使是最保守的推测也可以预料到,这项权力的实质效果是赋予国家主席对于地方领导人的提名权。这种巨大权力将会从根本上塑造中央与地方的关系,为形成中央集权体制提供重要的制度基础。其实这一制度也与单一制的国家机构形式相匹配。典型如法国宪法第13条规定:“……共和国总统任命国家的文职人员和军职人员。行政法院法官、荣誉勋位局长、大使和特使、审计院审计官、省长、驻在海外领地的政府代表、将级军官、学区首长、中央行政机关,都在内阁会议上任命。……”宪法草案初稿的这一条款最终在1954年宪法中被删除,但是对于这项条款在何时因为何种原因在以后的修改过程中被删除,则并没有更详细的资料可供参考,值得学者们进一步深入挖掘。[18]

   3. 任免驻外全权代表。批准同外国缔结的条约。

   如果对比宪法草案初稿中规定的全国人大常委会的职权[19],就会发现其第36条第(11)、(12)两款分别规定了:决定驻外全权代表的任免;决定批准和废除同国外缔结的条约。需要注意的是,第(12)款本来并没有,而是在钱端升的建议下于宪法草案初稿讨论时加入的[20]。也就是说,制宪者的本意实际上是国家主席独立行使外交权,而不受其他国家机构的限制。

   从文本上来看,国家主席任免驻外全权代表和批准同外国缔结的条约需要得到全国人大常委会的同意,但是实际上并不是那么简单。以任免驻外全权代表为例,当时我国在外交上采取了“一边倒”的方针,在经济发展上也依靠了苏联的支持,因此驻苏联全权代表的地位就会显得更加重要。1954年宪法制定的时候,驻苏联的全权代表是张闻天,其当时也是中共中央的13个政治局委员之一。这样来看的话,就可以看出驻外全权代表的重要性了。这项权力由国家主席行使,就使国家主席拥有了非常强势的外交权。当然,在毛泽东主导中苏关系的时代,能够拥有任免驻外全权代表的权力也是非常必要的。这为国家主席进行外交活动提供了必要的便利。

   就批准同外国缔结的条约而言,毛泽东本人曾在1949年底率领代表团去苏联与斯大林进行谈判,签订了《中苏友好同盟互助条约》。那次谈判历时较长,期间经历了与苏联的不断讨价还价,毛泽东应该积累了相当多的外交经验。因此,在制定宪法的时候,将缔约权授予了国家主席。这当然也是很必要的,因为外交谈判中,各方的形势变化很快,只有抓住适当的时机,才能最大限度地维护国家的利益。全国人大常委会决定批准条约的职权,看起来是对国家主席缔约权的限制,实际上主要是起到形式上的作用。[21]

   4. 统率全国武装力量,担任国防委员会主席。

   在宪法草案初稿的讨论中,对于国家主席统率武装力量的职权似乎没有什么争议。毛泽东自从1937年以来,一直担任中共中央军事委员会的主席,统率武装力量,这也体现了党对军队绝对领导的原则。国家主席拥有军事权的前提是国家主席与党中央军事委员会主席是同一个人。一旦两者由不同的人来担任,要么党对军队领导的原则受损,要么宪法的这一条款就失去作用。由于这两种情况都会对制度造成重大损害,因此,实现国家主席与中央军委主席的同步,对于我国政治制度的稳定而言非常重要。正如我们在以后的历史中所看到的,毛泽东在不再担任国家主席一职后,并没有辞去党中央主席和军委主席的职务,这就造成了非常严重的宪法危机,最终1954年宪法所设计的国家权力分配的框架被打破,中国进入了一个政治上混乱的时期。[22]另外,需要注意的是,在毛泽东的制宪小组所起草的宪法草案中,对这一条的规定只是“统率武装力量”,后面的“担任国防委员会主席”是由刘少奇建议加上去的[23]。后来的历史表明,国防委员会主席并不是一个具有实权的职位,刘少奇在1959年当选国家主席以后同时也担任了国防委员会主席,但并没有能够“统率武装力量”。

   5. 召开最高国务会议的权力

宪法草案初稿中规定了国家主席可以在“必要的时候”召集由副主席、总理和其他有关人员参加的最高国务会议。这里的问题是“其他有关人员”与最高国务会议决议的性质。“在制定1954年宪法过程中,曾经参阅若干西方资本主义国家成熟的宪法,更参考了苏联和东欧等社会主义国家的宪法和政治制度。虽然在一些国家存在‘国务会议’、‘部长会议’等制度,但最高国务会议与这些制度没有直接的借鉴关系,更多地是适应国内政治关系的产物”[24]。制宪者关于最高国务会议的初衷是由国家主席召集副主席、国务院总理等少数人举行的讨论国家重大问题的会议。(点击此处阅读下一页)

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