周琪:美国的南海政策缘何趋于强硬

选择字号:   本文共阅读 1061 次 更新时间:2014-08-08 10:32:50

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周琪  
拉塞尔在众议院关于东亚海洋争端的听证会上作证。拉塞尔使用了更具有指向性、措辞更严厉的词语,批评中国在南海基于九段线的领土要求缺乏明确性,因而造成了这一地区的不安全性和不稳定性。拉塞尔表示,为了与美国长期坚持的航行自由计划保持一致,美国继续反对妨碍对海洋合法利用的主权要求。他说:“我们已经反复申明航行自由体现在国际法中,而不是大国对其他国家的恩惠。”[11]

   拉塞尔的证词表明,美国在南海问题上的态度已经发生了一些变化。第一,美国在领土要求上做了如下选边:中国的领土要求不符合国际法,因此不具有合法性;对其他国家的领土要求是否符合国际法未做表态。第二,中国在南海的主权要求妨碍了美国长期追求的目标——国际航行自由。美国此时对中国南海行为的指责包括:继续限制菲律宾进入黄岩岛;对菲律宾在仁爱礁的长期存在施加压力;对接近其他国家陆地和远离中国有领土要求的岛屿的地区封锁供水;在南海有争议的地区设立行政和军事区域。所有这些表明,美国政府内部已经就美国在南海问题上对中国采取更加强硬的立场达成了共识。

    

   美国的南海政策缘何从“观察”变为“干预”

   纵观美国冷战结束以来的南海政策,可以发现,当美国认为自己的航行自由没有受到威胁时,它对领土归属问题并不关心,只要有领土要求的各方能够用和平方式解决领土纠纷即可;而当它感到中国九段线的“模糊性”可能使南海成为中国的领海,或至少中国在自己的专属经济区内限制美国舰只的活动,美国就开始担心它将在南海失去“航行自由”,特别是当美国正在把其战略重心从中东转移到亚太地区,并把其海军兵力更加集中部署于亚太地区之时。

   许多中美分析者把南海问题仅仅归结为“第三方因素”在中美关系中的负面作用,但这种看法忽略了一个重要事实,即在美国看来,国际航行自由是美国生命攸关的利益,借用中国的概念就是“核心利益”。因此当南海主权问题与在美国眼中的南海航行自由问题叠加在一起时,它就不再仅仅是一个“第三方因素”,而成为一个直接关系到美国核心利益的问题。

   除了对航行自由的担忧之外,还有其他一些因素促使美国的南海政策在2010年发生转变。

   第一,南海的战略重要性日益上升。如今,全球人口和经济中心已经从欧洲转移到了亚太地区,而在这一地区人口中心之间的空间绝大部分是海洋。南海尤其具有地缘政治的重要性,它承担着全球大约50%的吨位的海上运输,并把东南亚国家同西太平洋连接在一起,成为全球海运通道的咽喉要道。

   第二,海上航行自由对于美国追求其全球战略来说具有极端的重要性。2007年,美国海军提出了一个新的海洋战略——《21世纪海权合作战略》。该战略认识到,一个相互联系的全球经济体系有赖于海上公共领域之间的行动自由。美国必须通过把海上兵力集中在某些地区和前沿部署,来防止和威慑冲突与战争,保障海上联络和商业航行的畅通。

   2010年,美国海军又提出了一份报告——《2010年海军行动概念:执行海上战略》。这份报告包含一个海上基地的概念。同时指出,对海上基地的挑战可能来自沿海国家,它们基于对自身环境、保护区、移民、卫生、安全、习惯法或海上治安的担忧,颁布对航行自由的限制。一旦得到指示,美国海军将根据国际法,挑战任何超越海洋国家合法权威的限制。[12]这里的要点显然是美国在其他国家专属经济区内的“航行自由”。2011年,美国海军军法署署长詹姆斯?霍克在一次国际会议上批评一些国家过分的海洋要求,特别是出于安全或环境的考虑,把专属经济区当作领海,想要禁止军事活动、演习和行动。他表示,美国将继续挑战这些过分要求。显然,美国探测船在南海中国专属经济区内的遭遇,引起了美国的警觉,被它看作是美国未来可能遇到海洋准入问题或海洋活动受到限制的先兆,因此美国需要采取预先防范。

   第三,美国战略重心向亚太地区转移。2012年,美国国防部部长表示已制定了一个五年规划和执行新的“再平衡”战略的具体蓝图。根据这些规划,到2020年,美国将把其海军兵力的60%部署在太平洋地区。美国已经改变了其亚太防务部署,使兵力更加接近于亚太海洋运输线。同时,对其太平洋舰队的海面舰只进行了升级,在关岛部署了洛杉矶级潜艇,并把一些舰只从大西洋调到太平洋,还计划把一些战舰永久性地停靠在新加坡。美国战略重心向亚太地区转移,使得在南海地区的航行自由对于美国来说变得尤为重要。

   第四,在亚太地区加强同传统盟国的关系,并建立新的伙伴关系。美国“再平衡”战略的重点是加强与其亚洲传统盟国的关系,包括日本、韩国、菲律宾和澳大利亚;同时谋求发展新的伙伴关系,包括印度、印度尼西亚、越南和缅甸。在这些国家中,菲律宾和越南是同中国在南海有领土争端的国家。美国在南海问题上偏袒菲律宾和越南,是与其执行“再平衡”战略相一致的。对美国来说,在南海问题上同东盟国家站在一起,可以得到它们对美国在东南亚地区地位的肯定。同时,也可以带给东南亚国家一个信息——“美国回来了”。

   第五,平衡中国在亚太地区日益增长的经济和政治影响。在美国看来,中国在亚太地区的经济实力和影响力日益增长,对美国的地区领导地位构成了挑战。根据美国国会研究局的分析,美国尤其担心,中国军力日益增强,而且以更强势的方式提出对有争议的海洋领土的要求,将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力构成限制。[13]

   鉴于海上航行自由对于美国执行其全球战略的至关重要性及美国南海政策的演变趋势,可以预料,未来美国在南海问题上的立场不会软化,而且会越来越坚决地要求中国澄清九段线的依据,对海洋的主权要求必须建立在对岛礁的主权要求之上,在南海的领土要求必须符合国际法。美国的南海政策日趋强硬和在南海问题上介入程度的加深,不仅会影响南海局势,也会深刻影响中国的周边环境和亚太地区的国际关系。中国需要对此做出审慎的政策选择和充分的应对准备。

    

   (周 琪:中国社会科学院美国研究所研究员)

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   [1] Susumu Awanohara, Washington's Priorities: US Emphasizes Freedom of Navigation, Far Eastern Economic Review, Vol. 155, No. 32, August 13, 1992, p.18.

   [2] Dale C. Eikmeier, Air Defense, Leadership Vacuum: U.S. Actions in the South China Sea. School of Advanced Military Studies, United States Army Command and General Staff College, Fort Leavenworth, Kansas, AY 7-98, Dec. 7, 1998, p. 3.

   [3] State Department Regular Briefing, http://www.nexis.com.(上网时间:2014年1月5日)

   [4] 同[2]。

   [5] James Foley, State Department Regular Briefing, http://www.nexis.com.(上网时间:2014年1月5日)

   [6] Stanley O. Roth, State Department Foreign Press Center Briefing, http://www.nexis.com.(上网时间:2014年1月6日)

   [7] Senate Foreign Relations Committee Hearing, Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia. testimony by Scot Marciel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs, http:// www.nexis.com.(上网时间:2014年1月6日)

   [8] Sheldon W. Simon, "Conflict and Diplomacy in the South China Sea: The View from Washington", Asian Survey, Vol. 52, No. 6 (November/December 2012), p. 1002.

   [9] Secretary of State Hillary Clinton's Written Testimony on Accession to the 1982 Law of the Sea Convention and Ratification of the 1994 Agreement Amending Part XI of the Law of the Sea Convention before the Senate Foreign Relations Committee, http://www.virginia.edu/colp/pdf/Clinton-LOS-testimony-2012.pdf.(上网时间:2014年5月20日)

   [10] State Department Briefing, Keynote Address by Acting Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Joseph Yun at the Third Annual Center for Strategic and International Studies (CSIS) South China Sea Conference, Washington, D.C., http:// www.nexis.com.(2014年1月6日)

   [11] Assistant Secretary Russel's Congressional Testimony on Maritime Disputes in East Asia, http://www.cfr.org/territorial-disputes/assistant-secretary-russels-congressional-testimony-maritime-disputes-east-asia/p32343/.(上网时间:2014年2月6日)

   [12] Department of the Navy. Naval Operations Concept 2010: Implementing the Maritime Strategy. Joint publication of the US Marine Corps, the US Navy and the US Coast Guard, 2010, p.95, p.28.

   [13] Mark E. Manyin, Stephen Daggett, Ben Dolven, Susan V. Lawrence, Michael F. Martin, Ronald O'Rourke, Bruce Vaughn, "Pivot to the Pacific? The Obama Administration's 'Rebalancing' Toward Asia",March 28, 2012, Congressional Research Service, http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf.(上网时间:2014年2月9日)

    

   来源: 《当代世界》2014年第7期

  

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