田国强 陈旭东:现代国家治理视野下的中国政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 2766 次 更新时间:2014-06-23 23:37:38

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田国强 (进入专栏)   陈旭东  
解决党政不分问题; 四是工厂、公司、院校等各单位的党委摆脱日常事务, 主抓思想政治和组织监督; 五是推广和完善企事业单位职工代表大会或职工代表会议制度;六是各级党委真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。

   二是全面部署阶段( 20世纪80年代中后期) 。随着1984年十二届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》, 中国经济体制改革开始由农村改革转向以城市为重点的全面改革。在此过程中, 经济体制改革的全面和深入推进越来越受到政治体制改革滞后的掣肘, 后者成为亟待突破的关键瓶颈约束。为此, 邓小平在这个时期多次提出将政治体制改革列上议事日程并且需要一个蓝图将之具体化的必要性问题, 他同时指出:“ 我们所有的改革最终能不能成功, 还是决定于政治体制的改革”。1986年9月, 根据邓小平的建议, 中共中央成立了中央政治体制改革研讨小组, 始酝酿和设计政治体制改革的总体方案。1987年10月,十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》, 这一方案也明确了一条底线, 即“ 决不能搞西方三权分立、轮流坐庄那一套”。

   中共十三大作出了“把政治体制改革提上全党工作日程的时机已经成熟”的判断, 并提出了实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设共七个方面的具体改革部署。其中, 党政分开是政治体制改革的重点, 明确党的领导是政治领导、大政方针的领导, 而不是具体政府行政事务的领导, 这些确实是适应经济体制改革深化客观要求的改革。年月和年月, 全国人大常委会先后通过了《村民委员会组织法( 试行) 》和《居民委员会组织法》, 开始在基层社会生活中逐步实现直接民主对于缺乏民主传统的中国人尤其是农民来说, 这样一套民主规则和程序, 无疑是一种民主的启蒙和开化。总体上, 在这一改革蓝图的指引下, 中国政治体制改革继续向前推进, 取得了一定成效。

   三是渐进调整阶段( 上世纪80年代末至90年代中期) 。受苏联解体、东欧剧变和“ 八九政治风波的内外冲击, 中国政治体制改革的思路和内容难免会受到一些影响, 改革的进度也有所放缓。一些人将苏东剧变的原因归结于改革, 特别是政治体制改革。这种思潮很有一定的市场, 由此原来的以解决权力过分集中这个原有体制的“ 总病根” 为重点的党政分开、下放权力等, 也逐步演变成了进一步完善全国人民代表大会制度, 完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。尽管如此, 邓小平还是顶住了来自左的方面的巨大压力, 强调十三大报告一个字也不能改, 要毫不动摇地坚持十一届三中全会以来的基本路线和一系列基本方针、政策。

   为了扭转“极左” 思潮甚嚣尘上, 改革开放基本陷于停顿的状况, 1992年邓小平发表了一系列重要讲话,为中国市场经济体制的探索和建立拨开了云雾, 但政治体制改革的地位还是没有回复到20世纪80年代中后期的水平。这个时期比较重要的一项改革是适应建立市场经济体制的建设和发展需要, 部分借鉴西方文官制度建立了国家公务员制度, 部分响应了邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出的“ 健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度” 要求, 也是十三大报告中提出的一项关于干部人事制度的改革重点, 属于政治体制改革的大范畴。

   四是引入法治阶段( 世纪年代中后期至世纪初) 。年月召开的中共十五大, 在大会报告中将政治体制改革和民主法制建设并列论述, 并首次明确提出了“依法治国, 建设社会主义法治国家”的目标和任务法治, 是一个以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制, 是现代国家治理体系中最核心的要素之一, 也是区分好的市场经济和坏的市场经济的关键指标之一。法治的第一个作用是约束政府行为, 其次才是约束经济人行为, 归结起来也就是限制公权、保障私权。这也正是中共十五大报告提出的,要“ 维护宪法和法律的尊严, 坚持法律面前人人平等, 任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”

   要建立好的法治体系, 就需要以民主作为保障, 制定合理有效的法律和规定, 需要充分尊重民意。民主特别是立法环节的民主同时也能制约执法者, 防止执法者成为法治的破坏者, 从根本上保证法治, 这就是民主的好处。中共十五大明确了今后一个时期政治体制改革的主要任务是“ 发展民主, 加强法制, 实行政企分开、精简机构, 完善民主监督制度, 维护安定团结”。十五届五中全会对政治体制改革的内容增加了两项:一是推进决策的科学化与民主化, 二是扩大公民有序的政治参与。这个时期, 进一步扩大城乡基层民主建设的政治体制改革得到推进, 尤其是试行十年多的《村民委员会组织法》得到九届全国人大常委会的修订通过, 村民自治得到了极大的推广。

   五是民主深化阶段( 年至今)。年月召 的中共十六大提出了政治体制改革的三条原则:一是立足中国国情, 二是借鉴但不照搬三是加强制度建设。其中关于中国要借鉴人类政治文明的有益成果,建设社会主义政治文明的提法, 在党的重大文献中是首次提出。这次会议并将民主、法治、人权等宪政制度的基本要素, 从以往的“ 精神文明” 范畴中独立出来, 并以政治文明定义, 成为与物质文明、精神文明相并列的一种文明形态, 赋予其现代化全面发展的支柱性战略地位。年月, 中央编译局副局长俞可平的一篇政论文章《民主是个好东西》, 引起了媒体和社会各界的高度关注。

   2007年的中共十七大, 将基层民主提到了一个前所未有的战略地位, 基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一道, 被确定为中国社会主义民主政治的四大支柱。在推行以民主选举为核心的基层民主的同时, 以党内民主带动人民民主的政治体制改革路径也得到了重新采纳。这一民主深化和发展策略其实早在中共十三大的时候就曾被提出来, 但是真正开始进入制度制定和落实层面, 试图在家长式威权体制和多元化民主体制之间找到一条适合中国发展的中间道路, 则是在十六大召开前后的事情。

   在2012年12月召开的首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上, 习近平提出要“要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命,“ 宪法的生命在于实施, 宪法的权威也在于实施。 这些论断都是值得高度称述的, 民主政治的根本法治保障就是宪政。

   其实, 在中国宪法框架下, 宪政的根本是制度之治、法律之治, 精研政治学与宪政的萧公权先生曾对宪政有一番检释:“ 宪, 法也; 政, 治也; 宪政者, 法治也。”所以,“ 宪政” 就是建立在宪法基础之上的政治, 既有法律之维, 也有科学之维, 也就是“ 法律之治” 和“ 科学之治” 的结合。这样, 宪政就不只是属于西方、属于资本主义, 但是要实现“ 科学之治”, 还是应根据本国的历史、文化、国情、民情、地理、资源禀赋及经济社会状况等约束条件来决定宪政实现路径。其次, 民主、法治与宪政应该协调改进和系统建设。最长治久安的理想政体是宪政、法治和民主, 三者兼而有之; 其次是只有宪政和法治, 民主较少;再次是只有民主而没有宪政和法治; 最糟糕的则是既没有民主, 也没有宪政和法治。也就是说,一个国家的民主可以不是那么完美, 但不能没有宪政和法治, 宪政、法治的缺失比民主缺失的长期后果要严重得多。由此而言, 建设社会主义现代化国家还得借鉴人类文明的优秀成果, 其中包括宪政中的合理因素。

   回顾中国政治体制的改革起点和三十多年来的改革进路, 可以发现历届领导人为解决历史兴亡周期律问题顺序逐步给出了明确的答案: 毛泽东指出可以通过“民主” 打破周期律, 尽管在实践民主方面走了一些弯路; 邓小平给出了答案的另一部分“ 法制”, 提出民主和法制两手都不能削弱”、“ 要加强民主就要加强法制”等; 江泽民和胡锦涛则进一步把“ 法制”上升为“法治”, 明确提出依法治国首先要依宪治国, 依法执政首先要依宪执政”; 习近平进一步提出宪法的生命在于实施, 全面贯彻实施宪法, 是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。世界潮流浩浩荡荡, 中国舍法治之路将难以达至真正的民主政治,难以实现全面深化改革和构建和谐社会的战略目标。

    

   三、下一步政治体制改革如何走出瓶颈

   现有政治体制面临的核心问题, 依然是改革初期就已经提出来的权力过于集中这一最大弊病。那么,为什么政治体制改革一直进步迟缓呢? 首先, 传统的政治体制依然有着较强的整合社会资源、动员各方力量的作用, 特别是具有集中力量办大事的优越性。这种体制如同温水煮青蛙, 当然有其弊端所在, 但是由于新的政治体制还在不断探索之中, 远未完善, 而受各种因素影响, 尤其是政府与市场、政府与社会的治理边界界定不清晰、不合理, 使得社会组织、市场力量在公共治理中的作用发挥又非常有限, 难以填补公权力退出而留下的空白。如果破旧、除旧而新又未立, 这就会给社会经济发展带来冲击, 所以两害相权取其轻, 接受现有体制的弊端并逐步改善之, 成为政治体制改革的一种惯性思维。其实, 不破不立, 改革需要壮士断腕的勇气和决断。

   其次, 则是对于政治体制改革的路向缺乏共识, 难以抉择。这与受到“ 左”的思想和盲目自大民族主义的干扰有很大关联, 与前几年对于“ 中国模式” 的争论有较大的相似性很多人掉入了逢西方必反的窠臼,对于正常的学术探讨也首先考虑是不是一种阴谋论。并且, 争论的双方常常又是处于两套不同的话语体系之中, 难以实现有效对话, 其实, 宪政的本质是权力的制约, 是“ 科学之治”。“ 把权力关进制度的笼子里”,这个“ 制度的笼子” 就是宪政、法治与民主。

   无论来自哪个方面的阻碍, 这种政治一经济失衡的体制转型, 已经使得政府主导经济这种体制下的公共权力及其衍生带来的资源再分配权力, 在越位进入市场的具体运行过程中, 逐渐衍化为一种设租、寻租的能力, 与市场中资本的不当联系越来越紧密, 并且这种关系在体制转型中不断自我强化, 使得权力一资本利益集团逐渐形成和壮大, 导致了权钱交易的腐败现象的大量产生, 成为当前最大的危机。如不解决,将导致亡党亡国, 从而无法跳出周期律魔圈与此同时, 这也已经使得既得利益格局中的一些特殊利益集团,有很大的意愿和能力来阻止进一步变革的过程, 将某些有利于其个体利益最大化的过渡性制度安排定型化,将既有的发展路径锁定, 使之出现改革的共识减弱、改革的勇气缺乏、改革的动力下降、改革的难度增加等问题, 成为政治体制改革的最大阻力。中国下一步的发展要解决经济效率同时又避免腐败, 唯一手段就是采用市场经济、法治社会与民主政治这样的制度组合, 当然还要合理界定和理清它们之间的治理边界,这些都需要发挥中央权威政府的作用, 实行顶层设计与“ 摸石过河” 的联动改革。

正如邓小平所言,“改革, 应该包括政治体制的改革, 而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”当前中国的全面深化改革要向前推进, 离开了政治体制改革同样也是难以实现的。十八届三中全会公报指出,中国的未来需要“ 发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。下一步要继续以党内民主带动人民民主、以基层民主推动人民民主的路径继续前行, 尤其是可以在目前村民自治制度业己取得显著成效的基础上,以县乡长直选民主制度建设为突破口, 依法进行政治改革和民主深化。然而, 民主政治的真正落地, 最重要的还是要建立起” 宪政、民主、法治、分权”四位一体的一整套的配置合理的公共权力架构和国家治理结构, 只有在这样一个权力架构和治理结构下,(点击此处阅读下一页)

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