乔耀章:论社会治理原理与原则

选择字号:   本文共阅读 1052 次 更新时间:2014-06-09 07:29:13

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乔耀章 (进入专栏)  
管理的基本要素包括:管理主体、管理客体、管理目的、管理环境或管理条件等。其要回答的主要问题是谁来管理、管理什么、为什么要管理以及在什么条件下进行管理等。

   治理(governance)一词是由“治”与“理”构成。治理中的“治”本有统治、管理、处理、整理、惩罚、从事等之意。有研究表明,治理一词在西方最早可追溯到14世纪末,当时英格兰国王亨利四世就用“治理”一词来表明上帝授予国王对国家的统治之权。16—18世纪法国的启蒙学者用“治理”表达政府与市民社会结合的要素。1955年《牛津英汉字典》把治理定义为“统治的行为与方式,被管理的状态”。20世纪八九十年代,治理的学术定义出现在国际关系和公共行政领域。在政治学领域,通常是指国家治理、政府治理、地方治理、社区治理等,有各种各样的形式和模式,如:元治理、协商治理、科层治理、市场治理、网络治理、公共治理、合作治理、全球治理、运动式治理、综合治理、系统治理等等。与治理相应的概念是“善治”(good governance),本意是指良好的治理,是使公共利益最大化的社会管理过程。国内学者俞可平先生比较早地引进和推介了治理和善治术语,并对治理和善治的词源、西方治理和善治兴起的原因、基本特征、基本要素及其实现的条件等都作了比较系统的研究。[4]其中,善治要体现出十大要素,即:合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、稳定性、廉洁性和公正性。可见,不是所有的治理都值得称道,治理不一定就是善治,好的治理才是善治,善治是治理的升级版或理想状态(特别提请注意的是,所谓的“善治”有一定的意识形态色彩)。由治理与善治的关系能否给我们以某种启示,即可以联想到统治也不是绝对的“坏”,也有“好的统治”或“善的统治”,我们主张不能过分远离“统治”和“管理”的原意或引申义来对“治理”做出随意性的解释。

   我们通过对“统治”、“管理”、“治理”概念的简单梳理可见,社会统治、社会管理、社会治理模式的嬗变归根结底是由社会及其社会变迁的情境决定的。如果将人类社会的发展史划分为前工业社会、工业社会和后工业社会这三种社会发展阶段,那么大致说来,与前工业社会相适应的主要侧重于社会统治,与工业社会相适应的主要侧重于社会管理,与后工业社会相适应的则主要侧重于社会治理。但这丝毫并不意味着前工业社会就没有社会管理和社会治理;工业社会就没有社会统治和社会治理;后工业社会就没有社会统治和社会管理。历史的事实往往是:前工业社会的管理和治理寓于社会统治之中,是一种统治性的管理和统治性的治理;工业社会的统治和治理寓于社会管理之中,是一种管理性的统治和管理性的治理;后工业社会的统治和管理寓于社会治理之中,是一种治理性的统治和治理性的管理。因此,当今人类的社会统治还远没有完全成为过去时,社会管理也还远没有完全从现在时转为过去时,社会治理也还远没有完全成为现在时或现在进行时。从特定意义上说,随着人类社会的变迁和发展,传统的社会统治与社会管理的形式和模式正在日益淡出,从而被新的社会统治与社会管理的形式和模式所替代,这种新的形式和模式之一或者趋势就是社会治理。从纵向历史的时间维度看,“治理”可以解释为是统治的“治”和管理的“理”的历史进阶与组合,治理的外延包含着统治和管理,但是,无论是统治还是管理都不能涵盖治理。由此看来,社会治理是人类的社会统治和社会管理模式的当代最新版,其治理方式或模式演进的基本线路图是:从社会统治—经过社会管理—再走向社会治理。再从横向历史的空间维度看,特定社会的统治、管理和治理往往表现为一种分层次的双向互动的共时态存在。如果我们把社会划分为上层(高层、顶层)社会—中层社会—基层(底层)社会,那么我们可以认为,上层社会主要侧重于社会统治(全局性、系统性、总体性、整体性的管理或治理),中层社会主要侧重于社会管理(既承上又启下,既“通天”又“接地”),基层社会则主要侧重于社会(区)治理。俗语说得好,基础不牢,地动山摇。最美丽的花朵盛开在基层社会的社区治理。从社区治理着手,这是一切关于社会治理亦即社会统治和社会管理问题的出发点和归宿点。不同层次社会治理合力的重心将有不断下沉(最近关于废止劳动教养制度、健全社区矫正制度就是最典型的实例之一)的发展趋势,这将有利于总体社会的可持续性成长和长治久安。

    

   二、互补不对称:社会治理原理

   社会治理是有其规律的。社会治理规律是社会规律的有机组成部分和具体体现。那么,社会治理规律、社会治理原理有哪些或是什么呢?这在学术界还是一个探求不多,知之甚少的问题。

   在我国,学术界早于政界开始关注和研究社会管理、社会治理问题。在研究中较少关涉社会统治而较多研究社会管理、社会治理的现象,大致存在着两方面倾向。一方面,较多地把社会管理解读为政府(广义的大政府)单向度的对社会实施行政管制和政治控制;另一方面,较多混用社会管理、公共管理、公共服务、社会治理等概念,似乎治理优于管理,似乎社会治理好于社会管理。我国政界关注社会管理是进入新世纪以来的事。2003年党的十六届三中全会就将政府的职能定位为经济管理、市场监督、社会管理和公共服务四个方面,这里的社会管理准确地说是“政府社会管理”。2004年,党的十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,表现为认知的进步性主要在于,从对社会管理由“一元”的政府到“多元”的党委、政府、社会和公众。2005年2月,胡锦涛总书记在中央政治局集体学习会议上,强调要深入研究社会管理规律,更新社会管理观念,推进社会建设社会管理的改革与创新,建构社会管理体制。在此后的主要领导人有关讲话以及相关文献中有不少论述,强调要不断提高社会管理科学化水平。党的十七大尤其是党的十八大对社会管理的认识又提到了新的高度,对社会管理有了新的定位、新的提法、新的出发点、新的目标、新的要求、新的路径等。特别是把社会管理格局由党委领导、政府负责、社会协同、公众参与发展为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理格局,强调要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系,加快形成源头治理、动态管理、应急处理相结合的社会管理机制。一年后,在党的十八届三中全会的《决定》中强调,要在全面深化改革中推进国家治理体系和治理能力的现代化,增强有效的政府治理,创新社会治理体制。由此我们可以有理由认为,自党的十八大特别是十八届三中全会以后,我国的社会管理的重心将由“一元”的管理转向“多元”的治理。我们可以从中进一步揭示社会管理或社会治理的主要原理。

   近年来,笔者先后发表了《从治民到官民互治——行政现代化的历程分析》、《论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系》、《对中国特色社会主义社会管理问题的新认识——在论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系》等文章,对“社会管理”的主客体及其相互关系做过大致的梳理,认为“社会管理”概念可以转换成“管理社会”、“管理社会管理”、“社会管理社会”等,由此形成几种管理模式。

   模式之一,由政党、国家、政府(三合一或三位一体)作为社会管理主体的“独家管理”。通常人们认为所谓的“社会管理”实质上是“管理社会”,管理的主体是执政党、国家和政府三位一体,社会包括公众是被政党、国家、政府管理的客体、对象,常常通过自上而下的单向度控制、统制途径的方法和手段管理社会,出现较为明显的位势差。很显然,这种“管理社会”的情景已经不再是原来意义上的“社会管理”了。但是,这种独家管理在特定的历史阶段是不可或缺的。随着社会的发展,这种传统的由政党、国家、政府三位一体为主体的“独家管理”的局面将越来越成为过去时。

   模式之二,以社会作为管理的主体,把社会管理理解为社会自我管理,称为“社会自理”或“社会自治”。其实,在未来一个相当长的历史时期内,这种模式还只是一种设想或理想,还远不可能是现实的,未来的趋势限于条件还不就是当下的。虽然从传统的社会统治、社会管理、社会治理走向社会自理与社会自治,是社会发展的自然历史过程和必然趋势,但是必须坚持一切以时间、地点和条件为转移,防范某种极化思维,走向具体国家特定历史阶段具有某种不可或缺的“独家管理”现实的另一极端,避免无国家、无政党、无政府、历史虚无主义之嫌。还应当指出的是,如果仅把“社会”作为社会管理的主体之一,把社会管理理解为社会治理或社会自治也是不够全面的,因为除了原来由国家、政党、政府处理的社会公共事务可以转由社会自理和社会自治外,国家、政党、政府作为社会的生成物也应当成为接受“社会”主体的管理和治理的对象。这是下面模式四需要进一步探讨的问题。

   模式之三,由社会管理的“一元”主体发展到“多元”主体的“合作管理”、“共同管理”、“共同治理”。在人类社会发展过程中,共同管理的思想源远流长,如20世纪初泰罗倡导的科学管理思想,就主张工人与雇主之间以合作为主的“精神革命”,以提高企业的生产经营效率。又如,尤其是旨在坚持以社会主义道路为发展方向的国家,更应该彰显共同管理的思想。20世纪60年代毛泽东就把干部参加劳动、工人参加管理,改革不合理的规章制度,工人群众、领导干部和技术人员结合的“两参一改三结合”的管理模式称之为“鞍钢宪法”,虽然这是一种企业治理,但它同样对国家治理也具有启发意义。再如,20世纪90年代联合国环球治理委员会在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告中,明确将治理界定为:治理是各种公的或私的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。据此,社会管理的本质就是共同管理、共同治理,其基本特征就是表现在主体间(际)的多元性、客体或对象的共同性、治理的过程性及其协调性。在国家和社会层面,共同管理特别强调的是政府包括国家、政党和社会组织、社会团体、社会公众对国家和社会公共事务的合作管理、合作治理。这种合作管理和治理既是政府向社会提供公共服务、并依法对有关社会事务进行规范与调节的过程,也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。亦即既强调政府服务社会规范社会,又强调社会的自我服务和自我规范。当然,这种模式注重不同管理或治理的主体对于他们面对的共同客体或对象而展开的共同管理或治理的行动,而比较疏忽各种主体之间同样需要相互管理或治理这一客观事实,这就需要加强、创新、完善管理和治理。

   模式之四,在理想和现实条件有机结合的基础上,逐步形成国家、政党、政府与社会之间的“互管—相互管理”、“互治—相互治理”。这种模式与以上三种模式不仅有“管理”和“治理”的联系(一般人们把管理视同治理总是相互的),而且更为重要的是强调“相互”与“共同”或“合作”的区别。

其一,社会管理中的“社会”是指实体社会,可指整体或总体社会、领域社会、区域社会、层级社会等,是“管理”的主体。这个主体归根结底主要是指社会组织、社会团体、社会公众,可称之为“原生性主体”;国家、政党、政府等则是社会原生性主体的“生成性主体”或“派生性主体”。作为社会的原生性主体,其管理的客体或对象大致有两类,其中一类是一般性的社会公共性事务,另一类是特殊性的社会自身的生成性或派(衍)生性主体。如果从学理上说,原来意义上的“社会管理”首先是指原生性的社会主体对一般性社会公共事务的管理,其次,同时也是原生性主体对其自身派生性主体的管理,就如同教育者必须首先受教育(或治国先治吏)道理一样,即作为派生性主体的国家、政党、政府要对社会及其公共事务的管理,首先应当接受社会对其自身的管理,哪有管理社会者不接受管理的,至少得接受观念、法律、制度的规约。但是,由于原生性主体与派生性主体具有主体与客体的二重性或不对称、平等性,又由于原生性主体一直处于相对弱势地位而呈现“主体缺位”现象,所以既往的和现实中的社会管理所呈现的恰恰是派生性主体的“越位”对原生性主体及其一般性社会公共事务的管理,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《阅江学刊》2013年6期

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