颜晓闽:自贸区与行政区划法律冲突的协调机制研究

选择字号:   本文共阅读 647 次 更新时间:2014-06-02 18:28:10

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颜晓闽  
只有在上述两点之间实现平衡,才能为建立完善社会主义市场经济体制的宏伟目标营造一个法制基础环境。

   具体而言,未来中央国家机关与自贸区之间的法律冲突协调制度可以包括以下几个方面:

   首先,全国人大常委会可以通过颁布决定等立法形式,明确国务院与上海市人民政府在处理上海自贸区与行政区划之间法律冲突上的各自权限。国务院应当主要负责解决各类省级地方政府间协作机制在执行过程中所引发的与自贸区有关的重大争议,并依法建立起跨省级行政区划纠纷处理的配套法律制度。

   其次,在要求上海市人民政府就《上海自贸区方案》实施中的重大问题及时请示报告的基础上,国务院还可以通过建立以下制度对上海市人民政府的自贸区管理与建设活动实施监督:制定有关自贸区建设重大问题请示报告的具体程序;根据国家经济与社会整体发展的重大变化需要,在特定情况下对包括负面清单等在内的自贸区建设的主要决策与措施内容做出即时调整;要求上海市人民政府提交详细的《上海自贸区建设发展年度报告》并予以公示,向全社会广泛征集评议意见和建议后,经审查评议后再将汇总结果下发上海市人民政府参考或者执行。

   再次,全国人大常委会应当对国务院与上海市人大常委会之间的分歧进行裁决。虽然地方人大常委会与地方人民政府之间可以通过多种途径对相互间的分歧进行协调,但对于关涉全局利益的重大问题,只有全国人大常委会才有资格成为地方行政区划与自贸区发展之间利益分歧的最终裁决者。因此,全国人大常委会可以模仿《立法法》关于地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致时提交全国人大常委会裁决的条款[28],设置以下法律协调程序:对于自贸区发展过程中上海市人民政府制定的法律规则或采取的措施,上海市人大及其常委会提出异议且无法与国务院达成一致意见的,可以由上海市人大常委会直接将争议提交全国人大常委会裁决,或者由上海市人民政府将争议提交国务院,由后者转呈全国人大常委会裁决。

   最后,自贸区功能与国务院各部门职能之间的法律关系与行政区划体制之下不同。在现有行政区划体制之下:具有行政管理职能的国务院部门有权制定部门规章;省级和较大的市人民政府有权制定地方政府规章。部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。[29]有的国务院部门有权依法或依国务院授权监督省级地方政府,如监察部有权对省级政府及其领导人员实施监察;有的国务院部门如公安、审计、统计等部门,与省级政府共同领导双重领导机构;有的部门如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关则有权通过派出机构垂直管理地方事务。

   反观自贸区的试验与建设工作,国务院已经要求有关部门“大力支持,做好协调配合、指导评估等工作”[30]。由此可见,在自贸区事务上,国务院各部门不能强制、只能指导评估上海市人民政府的行为,而且必须主动支持、配合后者。遵照国务院的这一要求,部分国务院职能部门已经颁布了一些有关自贸区的政策和举措。对于这些类规范性文件在今后执行和细化过程中可能产生的争议,国务院应当进行审查或者协调,责令部门纠正不恰当做法,或要求其对规则本身进行修改;对于国务院职能部门的监督行为在自贸区范围内引发争议的,国务院也应当负责进行协调或者裁决。国务院还可以通过跨部门自贸区会议等方式,整合各职能部门在自贸区建设过程中所面临的问题和积累的经验,在条件成熟的领域调整或者制定规章,对能够推广全国的法律规则与制度,还可以颁布行政法规。

    

   结语

   正如韩正同志所说:“自贸区的改革远远超过经济领域的范围。”[31]中国自贸区与行政区划在法律制度之间所存在的差异,是改革开放深化阶段的特有现象。由于改革成功本身对于中国未来的稳定与发展具有重大意义,因此这些差异并不仅仅是行政区划的特殊例外,而是中央尝试对法治的实现模式予以转变的过程与政府管理有关的法律制度存在冲突的体现。自贸区的试验性决定了它将与行政区划共存一个时期,在此期间两个法制系统之间需要不断磨合,对法律冲突协调机制的持续性研究也将是自贸区法律理论不可缺少的组成部分。

    

   注释:

   [1]童之伟:《宪法学》,上海人民出版社2010年版,第116页。

   [2]中国的行政区划概述,载中国政府门户网站http://www.gov.cn/test/2009-04/17/content_1288030.htm, 2013年1月22日。

   [3]参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》1979年7月1日第1条。

   [4]参见《中华人民共和国人民法院组织法》(1979年7月1日)第19条,基层人民法院不设于县级以下行政区划。

   [5]参见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(2013年10月1日)第4条。

   [6]参见《中华人民共和国行政许可法》(2004年7月旧)第25条和《中华人民共和国行政处罚法》(1996年10月1日)第15条。

   [7]前者如“领导工商、质监、税务、公安等部门在自贸试验区内的行政管理工作”,后者如“集中行使城市管理领域、文化领域的行政处罚权,以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权”。参见《中国(上海)自由贸易试验区办法》(2013年10月1日)第5条

   [8]《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》[国发(2004)10号]。

   [9]参见《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日)第89条第4款。

   [10]参见《上海市人民代表大会常务委员会关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》(2013年9月26日)第1、2条。

   [11]参见《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》(2012年7月1日)第3条。

   [12]这里的“法律”主要指地方性法规及其以下的法律规范。当然,全国人大制定的法律也会与自贸区法律规则和实践发生许多冲突,具体例子可以参见张磊:《论我国公司国籍制度的改革》,《东方法学》2014年第1期,但这个问题与行政区划无关,所以不在本文讨论范围之内。

   [13]参见《上海市人民代表大会常务委员会决定》(2007年4月26日)第2条。

   [14]参见《国务院关于设立洋山保税港区的批复》[国函(2005)54号]。

   [15]参见《上海洋山深水港区港政航政管理办法》(2006年10月24日)第34条。

   [16]参见《洋山保税港区管理办法》第4条。

   [17]对于行政区划地方利益给经济发展所带来弊端的介绍,可参见杨龙:《中国经济区域化发展的行政协调》,《中国人民大学学报》2007年第2期。

   [18]参见《中华人民共和国立法法》(2000年7月1日)第3条。

   [19]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第3、9条的要求。所谓“负面清单”管理模式,就是塑造这种行政权力的尝试。

   [20]参见《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》“总体要求”。

   [21]上海市政府在2013年版“负面清单”中开列林牧采矿等上海所没有的产业门类,也是明确为推广全国所做的准备。

   [22]参见《上海市人大法制委员会关于〈关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定(草案)〉审议结果的报告》,载上海人大http://www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node23/n 1207/u 1 ai53764.html, 2013年12月25日。

   [23]参见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(2013年10月1日)第35条。

   [24]《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》[国发(2013)38号]。

   [25]参见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(2013年10月1日)第27条。

   [26]参见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(2013年10月1日)第9条。

   [27]参见叶必丰:《长三角经济一体化背景下的法制协调》,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期。

   [28]参见《中华人民共和国立法法》第86条第2款。

   [29]《中华人民共和国立法法》(2000年7月1日)第82条。

   [30]参见《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》[国发(2013)38号]。

   [31]胥会云:韩正:自贸区改革是“革政府的命”,载第一财经日报网http://www.yicai.com/news/2014/01/3381424.html, 2014年1月20日。

    

   作者简介:上海杉达学院法学系讲师,法学博士.

   来源:《东方法学》2014年第2期

  

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本文责编:frank
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