黄学贤:关于行政复议委员会的冷思考

选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2014-05-07 22:17:28

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黄学贤  
由这些依据不难看出,正如通知所指出的,开展行政复议委员会试点工作,进一步健全和完善行政复议体制和工作机制,是落实党中央、国务院一系列要求的重要举措。也就是说,至今为止行政复议委员会的推行,并没有严格意义上的法律依据,而只有政策的指导。

   2.行政复议委员会的模式与现行复议机构设置冲突。在现行行政复议委员会的几种模式中,有两种模式是与现行制度明显冲突的,甚至可以说是完全颠覆了现行《行政复议法》所设定的行政复议体制。一种是全部集中模式。将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是部分集中模式,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。山东省还专门出台地方性法规,赋予政府可以集中行政复议权的权限。实际上如上所述,就集中行使行政复议职权来讲,至今并没与任何法律依据。现行《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:……”。《行政复议法实施条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第3条还对行政复议机关的职责作出进一步的规定。从上述规定可见,现行制度中的行政复议机关是有关行政机关,而具体办理行政复议事项的是行政复议机关负责法制工作的机构。

   3.行政复议委员会模式与现行复议申请人选择管辖模式冲突。《行政复议法》对行政复议机构的设置决定了现行行政复议的申请人选择管辖模式。《行政复议法》中规定对于非垂直领导的行政机关,可以由一级政府作为行政复议机关,也可以由上级行政机关作为行政复议机关。至于具体由哪个机关管辖,完全基于行政复议申请人的选择,而并非强制性的。至于相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权,则分别是由《行政处罚法》和《行政许可法》所明确规定的。《行政复议法》赋予申请人管辖上的选择权,是对原有《行政复议条例》在管辖问题上的完善。对克服地方保护或者消除部门利益具有积极意义。而现行行政复议委员会模式中集中或者相对集中复议权的那种方式,则剥夺了申请人复议管辖的选择权。虽然行政复议委员会消除了原有管辖体制上的固有弊端,但是,就申请人有管辖上的选择权而言,原有体制则有其积极的一面。除了上述积极之处外,再如国务院《通知》中指出,行政复议委员会试点工作要注重实效原则,即行政复议委员会的组建要充分体现行政复议“有效、便捷、公正”的特点,增强行政复议案件办理的权威性和公信力。通过行政复议委员会的运作,努力实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。而独立或者相对独立式的行政复议委员会统一设置在一级政府,并不利于上述目标的实现。因为按照现行行政复议体制,行政相对人如果不服行政机关的具体行政行为,可以向作出具体行政行为的上级机关或者其所在政府申请复议。向作出具体行政行为的行政机关所在政府申请复议,无疑能较好地实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。

   再说,非独立式行政复议委员会中的那种“三集中”、“一分散”模式,[8]去除现行体制上的冲突外,其客观上必然造成行政复议机关的“有责无权”,行政复议委员会的“有权无责”之情形。在这种情形下要行政复议机关与行政复议委员会密切配合,可能是比较困难的。

   4.行政复议委员会的具体运行程序不规范。在哈尔滨行政复议委员会模式甫一问世时,就有学者从组织定位、人员构成、复议权集中、审理程序等四个方面提出了其中存在的问题。[9]在审理程序上,有的行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室报送的重大、复杂案件的初审报告并提出意见,不采取公开的方式审理案件,也不能以自己的名义作出行政复议决定,作出的复议决定也不具有明确的法律效力。政府如果不采纳如何处理也没有明确的规定。地位的不明确,程序的缺乏,使得行政复议委员会实际上处于一个非常尴尬的状况。国务院《通知》中在提到要积极探索完善行政复议运行机制时也强调指出,要充分体现行政复议案件办理质量和效率的要求,区别轻重缓急,探索不同案件的不同运行模式。在涉及到程序问题时,特别指出要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工,在充分探索的基础上,明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定;哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见,经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定;哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。

   虽然行政复议委员会的试点工作也在点和面上不断推进,但是,在一些主要程序环节上仍然比较模糊。除了学者们早就指出的上述问题以及国务院《意见》中要求明确的一些重要程序外,在复议委员会人员的组成以及参与个案人员的确定等重要程序环节上仍然有待于明确和统一。

   5.行政复议委员会与行政诉讼衔接上的不协调。《行政诉讼法》第25条规定:“……复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条规定:“……当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。”在独立式或者相对独立式的复议委员会模式下,如果复议委员会改变原具体行政行为而引起诉讼,或者复议委员会出现不作为的情形而引起诉讼,那么,适格被告该如何确定呢?

   行政复议制度需要与行政诉讼制度相衔接,在行政复议委员会改革试点工作中,就应当考虑行政复议与行政诉讼之间的关系。有些地方在制定行政复议委员会试点工作相关规定时,已经考虑到行政复议与行政诉讼之间的衔接问题。有些基层单位结合自己的行政复议委员会试点工作,认为行政复议委员会办理复议案件应当与行政诉讼具有同等地位,行政复议委员会作出的复议决定不能被直接审查,行政复议委员会不能作为行政诉讼的被告,除非是行政不作为。针对复议决定的司法审查一律审查原行政行为,司法机关审查原行政行为的效力高于复议决定,如果司法审查决定与行政复议决定不一致,行政复议决定便丧失效力。他们认为这样处理行政复议与行政诉讼之间的关系,一方面可以减少复议决定被诉讼之忧,同时也可以强化行政复议决定的恶权威性,这样处理对行政相对人的权利并无影响。[10]笔者认为,这样的观点不仅与现行《行政诉讼法》以及相应的司法解释不吻合,而且也不符合行政复议与行政诉讼两者之间应然的关系,因而是不可取的。

    

   四、行政复议委员会的未来走向

   要对行政复议委员会的未来走向作清晰的预测,首先要弄清楚行政复议的性质。关于行政复议的性质之争,可谓由来已久,各种观点见仁见智。在行政复议性质的争论上,行政说、行政救济说、行政司法说、司法说、内部监督说、权利救济说、纠纷解决说等观点之纷争非常具有代表性。在笔者看来,上述几种代表性观点,除行政复议性质的司法说难以成立外,其它几种观点并不存在难以调和的矛盾,只是从某一方面对行政复议的理解而已。不能人为地把对行政复议性质不同角度的理解对立起来。行政说和行政司法说是从行为角度来讲的,行政救济说是从功能角度讲的。内部监督和权利救济本身就是一个问题的两个方面,而纠纷解决则是行政复议的最终目的。并不能说将行政复议定性为行政行为或者内部监督行为,就必然会排除相对人的参与。尤其不应当将行政复议的内部监督、权利救济和纠纷解决几者之间对立起来。行政复议是基于行政机关的内部监督机制,通过对行政行为合法性和合理性的审查,以解决行政主体与行政相对人之间的纠纷,并对行政相对人权利予以救济的一种方式。所以,作为内部监督的行政复议,其性质之定位在我国自《行政复议条例》颁行以来,并没有什么问题。国务院之所以要求探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制,或者说按照“政府主导、专业保障、社会参与”的要求,引入专业人士参与复议案件审理,就是表明行政复议作为行政机关的内部层级监督机制,其处理的是行政争议,这一机制仍然是行政权力的行使机制。如果说有问题那也是在于我们封闭式地理解了内部监督之涵义,从而在一系列具体制度的构建上,特别是在程序等关键环节上出现了偏差。在个别地方甚至由于信访事件的大幅攀升,将本来就有限的复议人员抽调到信访部门,致使复议案件事实上就是由几个人走一下程序,最后由领导决定。这就使得复议案件的办理质量很难保证。

   在澄清行政复议的性质之争后,行政复议委员会未来走向的讨论就有了现实的基础。关于行政复议委员会的地位问题,曾经有学者提出应当取消各级各类行政机关办理行政复议的职权,按照省以下垂直管理的模式,从中央到地方设立专门的行政复议委员会。[11]但也有学者认为,这种完全独立于政府之外的行政复议委员会模式,既不符合我国国情,也与国务院要求的“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的行政复议体制改革方向不吻合。该学者进一步认为,应当在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下,在县级以上政府设置与各级政府相配套的行政复议委员会。在此基础上,明确各级政府与行政复议委员会的关系,即对于行政复议委员会依法作出的行政复议决定,各级政府应当执行,并以政府的名义作出行政复议决定。政府对于行政复议委员会的决定有异议的,可以书面提出要求召开行政复议委员会会议进行审查,并可派员参与会议讨论,但没有表决权。行政复议委员会的决定为行政复议决定。同时,在行政复议委员会的组成上,应当明确规定学者、专家和政府以外的法律实务部门的人数比例不得少于总数的二分之一。这样既保证了我国行政复议体制改革与我国行政管理体制相适应,又保证了行政复议委员会的相对独立性。更为重要的是,这与现行实践中行政复议委员会的试点内容基本一致,从而保证了制度实践与发展的延续性和稳定性。[12]

   问题在于,上述两种方案,前者过于理想,而后者在如何确保既要做到政府主导,又要保持复议委员会的相对独立性这个问题上,实际上并没有解决好。如果说上述关于行政复议性质的讨论中,笔者的观点尚能成立的话,那么,行政复议体制上的改革并不一定要成立一个所谓独立的行政复议委员会,而在于给现行行政复议体制注入现代行政程序的活力因素。正如有学者所言,“如何在制度上增强申请人对复议过程的参与,加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。”[13]

   在修改《行政复议法》,重新确立我国行政复议体制时,行政复议委员会制度确实应当是首选机制。但是,这一理想模式也许只是今后行政复议体制改革的一个方向。目前独立式的行政复议委员会模式不仅没有法律依据,而且也不符合2008年《通知》规定。《通知》是要求“在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下”,对行政复议体制进行改革和完善。在“依法”的前提下积极探索完善行政复议运行机制。

   在最终确立《通知》所要求的行政复议体制时,其关键性的制度要素首先必须明确,以便该制度具有现实操作性。首先是行政复议委员会的组成。这里又涉及到两个问题,一是人员的来源,二是各类人员的结构比例。行政复议委员会成员一般来自于行政复议机关、学者、专家、法律实务部门人员等。这一点是没有太多问题的,关键在于人员的结构。在2008年的《通知》中,只是原则性地规定要积极探索完善行政复议组织。应当结合试点以来的实践科学合理地确定行政复议委员会组成人员的来源及其比例。

其次是行政复议委员会与复议机关之间的关系。在行政复议体制上尤其要处理好行政复议委员会与复议机关之间的关系。(点击此处阅读下一页)

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