李培林:我国社会组织体制的改革和未来

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   作为第二部门,企业组织主要通过承担企业社会责任的方式来发挥其在社会建设中的作用。企业社会责任的核心在于社区参与社会责任、生产过程社会责任和劳动关系社会责任等方面。社区参与社会责任包括参与一般性的社区事项、农业发展、地方经济发展、社区发展、文化教育培训、环境保护、健康、住房、体育、福利等;生产过程社会责任包括环境保护、卫生与安全、人力资源以及企业责任伦理;劳动关系社会责任包括雇员福利和雇员参与,以及在企业决策和社会责任实践中把劳动者作为重要利益相关者加以考虑。大量的研究表明,企业社会责任的履行与企业赢利的增长是相辅相成的。

   作为第三部门,从社会治理来说,非营利组织有其自身相对于政府和企业的比较优势:一是它们具有很大弹性,可以根据社会服务需要的变化很快做出调整,从而使服务更具有针对性;二是它们通常都很贴近社区和群众,对群众的需要有更深切的理解,非营利组织工作人员的规则方式也更有人情味;三是它们的运行成本比政府部门低,它们要通过降低服务成本、提高服务质量的竞争来获得政府的资金支持;四是它们要保证公益目标,不以谋利为目的,法律上不允许它们获得分红的利润;五是它们提供的服务更加丰富多样,可以满足多样性的需求和针对不同的特殊需求。

   从三大组织力量对比来看,中国改革开放以前的组织架构具有"强政府、弱市场、弱社会"的特征;改革开放以后,通过大力发展市场经济,逐步形成了"强政府、强市场、弱社会"的格局。在这种情况下,为了加强社会建设,需要对中国社会的组织架构进行合理调整,其关键在于发展非营利社会组织,增强第三部门的力量,最终建构起"有效政府、有序市场、活力社会"的组织体系。

    

   五、我国社会组织体系发展框架设想

   在加强社会建设和社会管理,加快推进社会体制改革的过程中,很多学者认为,在当前"强政府、强市场、弱社会"的情况下,重要的是驾驭市场,制衡权力,保卫社会,促进公民社会的成长和壮大,而公民社会的主要载体就是社会组织,所以迅速发展和壮大社会组织是首要任务。

   这里所说的"社会组织"的概念是2006年党的十六届六中全会作出的构建社会主义和谐社会的决定中提出的,在内涵上其主体与民政部门管理的"民间组织"基本相同。民间组织包括社团、基金会和民办非企业单位。其中社团包括各种学会、协会、联合会等,多数也是官办和半官办的;基金会是指具有慈善公益性质的基金组织;民办非企业单位(简称"民非")是指民办的各种非营利机构,其中60%以上是民办的学校、医院、福利机构等。目前在全国民政部门登记注册的40多万个各类民间组织的业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面,不过,总的来说,我国民间组织还非常薄弱,难以在社会建设和社会管理中发挥主体作用。

   从中国的国情和目前的实际状况出发,在组织分类上,依据上述提及的除了"政府的"和"市场的"剩下的都是"社会的"这一宽口径的界定标准,本文所说的"社会组织"应当与国际上的"第三部门"和"非营利组织"大体一致。社会运行的三大支点是政府、企业和非营利组织,政府是靠科层权力体系的机制运行,企业是靠市场机制运行,而非营利组织是靠社会参与和利益协调的机制运行。从理论上说,私人部门提供私人物品和服务,公共部门(政府)提供公共物品和服务,而第三部门(即非营利组织)通过社会参与和社会行动来提供企业不愿做、政府顾不上做或成本太高难以做的公共服务。

   第三部门的发展,其意义不仅限于社会治理。在很多发达国家,第三部门在经济社会发展中都发挥着重要作用,以至于人们创造了"社会经济"、"社区经济"这样的新名词来概括非营利组织的经济社会活动。例如在加拿大,到21世纪的初期,非营利组织对GDP的贡献,已经是机动车制造业的11倍,农业的4倍多,矿、油、气开采业的2倍以上,商品零售业的1倍半(李培林、徐崇温、李林,2006)。

   从概念的内涵看,非营利组织和非政府组织在很多方面是重合的,但在许多国家,人们一般习惯于把从事全球活动的非营利组织称为非政府组织。根据大多数国家的法律,非营利组织应当是非政治性、非政党性的组织,但在现实中,很多从事国际活动的非政府组织都有一定的政治倾向性,而且比较复杂,如有的是持"无政府主义"倾向的,有的是向所谓"非民主国家""输出民主"的。西方政府对跨国非政府组织也存有警惕,因为有些跨国非政府组织是从事反战、反资本主义活动的,甚至与恐怖主义有关联。

   在我国,要加快形成现代社会组织体制,就要从国情出发,盘活现有社会组织资源的存量,扩大社会组织资源的增量,通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动,来构建我国现代社会组织体制。具体来说,就是一方面要通过社区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量,另一方面要通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量。

   第一,大力加强基层社区组织建设。在新的社会组织框架中,要特别注意发挥社区在基层社会管理中的作用。社区是居民自治组织,但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务,很多"社区服务中心"肩负着几十种服务功能,包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫,等等。有人用"社会千条线,社区一根针"来形容社区功能的广泛性,具体体现为,随着社会的发展变化,居民的各种生活需求也越来越多样化,社区功能也会出现一个广泛化的趋势,因此社区在基层社会自治和管理中的作用也将越来越重要。随着社会主义市场经济的发展,人们维护自身权益的意识不断增强,同时这也会带来围绕权益保护而产生的一些权益纠纷,这就需要从社区的基层开始,建立起"把问题解决在基层"的机制。通过社区生活,人们会逐步地认识到,公民意识不仅包括公民权益,也包括公民责任。社区具有成为新型公民社会管理基础的趋势,这对中国未来的发展意义深远。

   第二,加快推进事业单位改革。事业单位改革是我国社会体制改革的重要组成部分。目前全国共有事业单位130多万个,近3 000万人,其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。事业单位指我国公立的教育、医疗、新闻出版、文化团体、科研机构等,它们实行不同于政府公务员管理体制和企业市场聘任管理体制的事业单位管理体制。按照财政来源划分,事业单位目前分为四种类型:政府全额拨款单位、政府差额拨款单位、自收自支单位、企业化管理单位。中国与其他发达国家不同的是,在其他国家由非营利的社会组织承担的社会功能和公益服务,在中国很多实际上是由中国特有的"事业单位"来承担的。中国事业单位改革的方向,是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。在这方面,要研究社会发展领域不同于市场领域的规律,在政府机制和市场机制之间,探索多样性的、分类指导的管理方式:对管理类事业单位,在保证财政供给的同时,要坚决切断管理收费与成员报酬之间的关系,实行严格的预算约束;对公益类事业单位,要有更细致的财务管理,保证具有比政府直接办事业和完全市场运作更好的公益服务效果;对经营类事业单位,要逐步实行企业化改制,并规范其经营行为、社会责任和发展方向。

   第三,积极实现人民团体的职能转变。人民团体是指工会、妇联、共青团、科协、文联等,这类机构一般都具有自上而下的全国组织体系,在财政供给、行政职级、管理体系等方面也基本参照政府公务员体系(简称"参公执行单位")。这些组织在革命时期的主要职能是政治方面的,是党和国家联系人民群众的纽带和桥梁,是组织群众、发动群众、团结群众的力量,还是一种统一战线的组织形式。在社会主义建设时期,这些人民团体要适应形势的变化,积极推进和实现职能转变,充分发挥它们在我国社会管理和公共服务中的独特作用。这些机构有其自身优势,它们有自上而下的庞大、完备的组织系统,有充分的财政供给和支持,有一支具有群众工作、思想政治工作和社会工作经验的人才队伍,它们不仅是党和国家联系群众的桥梁和纽带,而且应当和能够在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供公共服务、参与社会管理等方面发挥更重要的作用。

   第四,稳步促进民间组织的健康发展。在社会建设实践中,要充分发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。当前和今后一个时期,要以社会组织服务经济社会发展为核心,以提高社会组织能力建设为重点,推进管理体制创新,建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。要适应发展社会主义市场经济和政府转变职能的需要,着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织,支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。同时要加强对社会组织活动的依法监管,形成社会组织自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。要加大对非法、违法、违纪民间组织的查处和规范力度,打击邪教组织、黑社会组织、非法传销组织和社会敌对组织,保证民间组织的健康发展。

   改革开放30多年来,随着经济体制的改革和市场经济的发展,市场经历了一个从发育到繁荣的过程,在我国今后数十几年的发展中,随着社会体制的改革和社会组织的发展,社会也将展现一个从发育到繁荣的过程。在这个过程中,社会组织必将在社会治理中发挥越来越重要的作用。

    

   李培林,中国社会科学院社会学研究所所长

   来源:《社会》2013年第3期。

  

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