田飞龙:公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳

选择字号:   本文共阅读 2077 次 更新时间:2014-04-08 11:55:00

进入专题: PX事件  

田飞龙 (进入专栏)  
正是政府的回应性伦理起了作用。 

   除了政府的回应性伦理,政府对环评层次的适时升级也是“PX模式”获得成功的关键点之一。从实证法律来看,原来的PX项目是合法的,但并不合理,根源在于当时环评制度与程序的局限性。尽管规划环评立法尚未通过,但这并不排除规划环评在个案中的适用。这启示我们,在公共行政过程中,我们不能固守所谓的形式合法化框架,而需要有一种开放、反思的态度,根据个案的需要灵活选择制度和程序——如果这种修正是朝着扩大公众参与的民主权利、主动增加行政程序的严格性和公正性的方向,那么就符合法律的基本原则与精神。实际上,“PX模式”展示的行政的灵活性与上述政府的回应性伦理之间存在着逻辑上的关联。在行政裁量过程中,行政的灵活性同样是克服行政僵化的有益思维。但这种灵活性又并非恣意性,而需要朝着有利于公众参与和相对人权利保护的方向延伸。在行政国时代,行政的自主性允许行政机关较大程度的程序选择权与实体决策权,行政机关应利用好这一裁量空间,灵活选择有利于公众参与和充实公共行政合法性的程序。 

   法律阶段最重要的是政府正式启动了公众参与程序,主要体现为规划环评中的公众参与以及更为正式的公众座谈会。“PX模式”的亮点在于公众座谈会,特别是代表遴选与发言权分配。尽管公众座谈会可能没有公众听证会正式,但以往主要涉及价格的公众听证会,不仅因其“逢听必涨”的结果而受人诟病,而且听证代表的遴选也被普遍认为缺乏公正性。“PX模式”里的公众座谈会在技术环节上克服了公众对代表遴选环节的可能质疑,具体做法是“随机摇号+现场直播”。这一细节性的制度安排在很多城市都可以实现,因而“PX模式”的参与代表遴选方法可以直接推广。在公共座谈会的发言权分配上,“PX模式”也很有讲究,比如人大代表和政协委员从第51号开始领取发言顺序牌,之前的50个机会全部留给市民代表;每人发言限时三分钟,这样可以保证大多数代表的发言机会。市民代表发言优先和发言权的平等分配,这是“PX模式”中的公众座谈会的有益经验,可以直接推广。公众座谈会取得了比较良好的效果,并且对最终的行政决策产生了可连接的影响。 

   作为行政过程公众参与法律阶段结束的标志,政府的最终决策合理考虑了公众在参与程序中表达出来的意见,做出了合乎公共利益的决定。结果的可接受性通过公众对参与过程和决策结果的心理感受而获得确认与加强,政府的公信力与公共行政的合法性亦在公众的这一自然而然的理解中得以恢复。“PX模式”的结果反馈可以用来批评和诊断其他行政过程中公众参与的有效性,比如价格听证会的“逢听必涨”就扭曲了参与程序和决策结果之间的逻辑联系,行政主体狭义地理解公众参与的程序意义,人为割断公众参与表达出来的民意对实体决策结果的政治影响力,其结果是公众不仅对公众参与程序不再信任,普遍产生“参与式疲劳”,而且对于公共行政过程和政府的公信力的质疑会进一步加深。“PX模式”启示我们,作为公共行政改革的重要方向,政府必须将对公众参与程序的接受与行政决策的结果合理联系起来,体现出决策对公众参与意见的考虑和吸纳。当然,公众参与并不在法律上赋予政府必然地接受公众意见的义务,因为行政机关需要独立判断政策性或专业性的问题,以及独立衡量行政决策与公共利益的一致性。但即使如此,在行政机关作出不同于公众意见的决定时,其仍负有说明理由的义务,即给予公众一个合理的解释。结果的恣意往往会挫伤公众的参与信心和兴趣,将公众在事实上“驱逐”出公共行政过程,一旦遇到利益冲突,很容易引发政治化的行为,这将是公共行政的失败。“PX模式”下的公共行政过程将努力避免这一点,要求政府或者合理考虑并采纳,或者说明理由。 

   需要补充说明的是,“PX模式”不包含司法救济阶段。当然,从理论上来讲,完整的公众参与模式应该包含这一阶段。这也在一定程度上说明“PX模式”还是一个主要集中于公共行政过程的参与型行政模式,是一种发展中的、过渡性的模式,离完整的公众参与制度模式还有一定的距离。但这并不是最重要的,因为一方面现有的司法独立状况与司法审查水平决定了司法对公共行政过程的深度审查具有特殊的困难,另一方面,“PX模式”相对于前期的公共行政模式已经是一个巨大的进步。 

  

   四、结语     

  

   本文并没有从“科学发展观”的高度以及环保总局的“环评风暴”角度解释厦门PX事件更加复杂的政治背景,尽管那样的解释也是很有价值的。笔者的关注是,在从2007年3月政协1号提案到2007年12月公众座谈会之后的迁址决定,不到一年的时间里围绕PX项目这一公共议题,厦门市政府与厦门人民作为公共行政过程的基本主体是如何提出、转化、参与、协商和解决这一公共行政过程的合法性危机的。笔者通过对于厦门PX事件的过程分析,概括出了中国公众参与的“PX模式”。这一模式以社会阶段的“新媒体时代”的民意表达与法律阶段的政府主导的公众参与为基本特征,展示出政府和民众理性而和平地将公共行政的合法性危机导入制度化和程序化轨道的参与型行政模式。“PX模式”具有相对普遍的适用性,不仅可以适用于环保领域的其他议题,如核电站项目、磁悬浮列车项目,而且可以通过改进适用于一般的公共行政过程。“PX模式”证明了政府可以在短期内抛弃原有的命令性与封闭性的公共行政模式,并学会在公众参与程序中听取和采纳民众意见,而民众也可以在“新媒体时代”的有序组织和理性参与的基础上影响公共决策的结果,维护自身的合法权益。 

   “PX模式”是我们时代公众参与的标本,我们期待着更多的政府和公众学会这样一种参与型的公共行政模式。 

  

   (作者系北航高研院讲师,法学博士,注释从略,本文写作于6年前,原载王锡锌主编:《公众参与和中国新公共运动的兴起》,中国法制出版社2008年10月版,第六章)

进入 田飞龙 的专栏     进入专题: PX事件  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/73736.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网