田飞龙:公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳

选择字号:   本文共阅读 2076 次 更新时间:2014-04-08 11:55:00

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但危机并不可怕,任何公共行政过程都可能在任何环节出现危机,关键在于如何补救,政府和公众如何相互尊重并诉诸理性地解决相关问题。 

   前期的公众参与基本上是缺失和失败的,后期的公众参与则可圈可点。 

  

   3、PX后期的公众参与:充足与自信 

  

   2007年3月的政协1号提案揭开了厦门PX项目的“遮羞布”,同时也暴露了公共行政过程参与性不足的根本缺陷。提案之后,围绕PX项目问题,厦门市民进行了积极的组织和动员。QQ群“还我厦门碧水蓝天”、小鱼社区以及短信群发等被媒体塑造成的“新媒体时代”的民意动员与表达机制在其中发挥了重要的作用。对政府产生决定性影响的6月初“散步事件”正是通过这些“新媒体”得以发起和组织的。尽管5月30日厦门市政府已经发布缓建通告并启动公众参与程序,但笔者仍然认为规划环评的启动与公众参与程序的加速和6月初的“散步事件”之间具有紧密的关联。 

   “散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在,是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众“发明”的一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平原则,但是“散步事件”不可避免地使PX事件政治化了。“散步”在本质上就是游行示威,这是我国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。在基本排除游行示威申请的许可可能性的情况下,厦门人实际上是打了法律的“擦边球”,以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”。

   然而,形异神同,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求。然而这里面仍然存在一种侥幸,即厦门市政府没有保守地将该事件定性为恶性群体性事件,没有以危害公共安全与公共秩序的理由进行压制,这是政府的进步意识。政府的善意回应,公众的适可而止,“散步事件”没有恶化政府与公众的关系,反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。 

   如果说“散步事件”是以一种非法律化的方式参与了公共决策过程,那么政府主导的常态的公共决策过程则对于问题的最终结果产生了更主要的影响。通过吸取PX前期公共行政过程的关键教训,厦门市政府在PX后期普遍改正了这些缺点,具体体现在就PX项目个案引入规划环评程序、规划环评中引入公众参与程序、公布必要的政府信息、允许公众的组织化参与、召开正式的公众座谈会、在公众参与和专家理性的双重基础上做出迁址决定。

   “忘羊补牢,犹为未晚”,厦门市政府在公众参与的压力下与过程学习中开创了一种公共行政的新模式,挽救了PX前期导致的公众行政的合法性危机,重新获得了公众的信任。 

   总而言之,PX后期的公众参与显示出充足与成熟的特征,政府与公众在这一过程重新建立了关于公共行政的互信基础。厦门市政府经过后期的公众参与过程明白了一个道理:公众参与可以为新时代的公共行政提供合法性;厦门市民也明白了一个道理:尽管法律保障不足,但通过和平与理性的参与,问题的解决与权益的保护仍然是可期待的。 

  

   三、作为公众参与时代标本的“PX模式”:框架评估与模式归纳 

  

   1、作为公众参与时代标本的“PX模式”:框架评估 

   (1)行政过程公众参与的一个规范性评估框架 

   厦门PX事件作为一个严格的行政过程公众参与事件,需要放在一个相对规范的公众参与框架中进行评估。行政过程的公众参与是行政过程民主化的重要体现,是积极行政时代公共行政与行政法必需面对的基本课题。公众参与使得公共行政在传统的命令特征之外,增加了协商与理性讨论的特征,拓宽了公共行政的合法性来源,加载了公共行政过程的教育功能。然而,如果我们对厦门PX事件进行严格的规范化评估的话,个案的胜利所留下的制度建设的空间便直观地展现在我们面前,使得我们不敢陶醉和懈怠。在正式评估之前,我们需要大致了解一下行政过程公众参与的基本评估框架。 

   评估框架依赖于一个系统化和层次化的公众参与制度体系。专门从事行政过程公众参与研究的王锡锌教授对于公众参与的评估框架做出了重要贡献。他认为这一体系区分为三个层次,即公众参与的基础性制度、公众参与的程序性制度、公众参与的支持性制度,大体对应公众参与的社会要素、制度要素、技术和资源要素。在第一层次的基础性制度上,他认为主要包括信息公开和利益组织化两个基本制度。在第二层次的程序性制度上,他认为应主要围绕下列问题进行制度建设:(1)缺乏便于公众有效参与的平台;(2)公众参与的途径、渠道缺乏规范,立法和决策过程的开放性有待改进;(3)公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与标准、参与的具体步骤等不够明确;(4)政府对公众评论和意见的“回应机制”不够明确,决策主体的裁量权过于宽泛;(5)公众参与的方式缺乏具体规定,没有进行基本的类型化和梯度设计;(6)公众参与的法律责任与救济制度缺失。第三层次的支持性制度主要包括(1)对弱势群体的参与支援;(2)专家咨询制度;(3)公众参与和技术的结合,特别是互联网平台的利用;(4)完善公益代表制度。 这里提供的三个层次的公众参与制度尽管还不够细致,特别是第二层次以问题列举的形式替代了制度的正面建构,但已经基本勾勒出了公众参与的制度体系,而这一制度体系同时可以作为公众参与的评估体系——通过观察某一公众参与事件中的有关制度的完整性和有效性来评估该事件中公众参与的效度和限度。 

   (2)对“PX模式”的简要评估 

   厦门市政府在PX事件中有一种“脑筋急转弯”的意味,在短短不到一年的时间里,其公共行政的模式就完成了从传统的命令与封闭的模式向开放和公众参与的模式的转变。下面以上述行政过程公众参与的规范性框架对“PX模式”(PX后期)进行简要的评估。 

   首先来看公众参与的基础性制度,即信息公开和利益组织化两个基本方面。信息公开主要是政府的义务,对应着公民对公共生活的知情权。在PX前期,有关项目的情况对公众处于保密状态,公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。PX后期,政协提案使该项目“事件化”,媒体对于信息公开起到了重要作用,但是政府在信息公开中仍然没有扮演主动角色。政府信息公开的责任自觉主要发生在6月初的“散步事件”之后的规划环评与公众座谈会上。规划环评的简本向全社会公布并广泛征求意见,这首先是一种信息公开,其次才是围绕规划环评的公众参与。信息公开是公众有效参与的基础和前提。与信息公开相关的是,政府对于网络以及其他“新媒体”的开放与宽容态度也是一种明显的进步。PX后期的信息公开基本上达到了现代公共行政过程信息公开的要求。就利益组织化而言,PX事件中并没有明显的表现。在“厦门是厦门人的厦门”这样朴素的自主意识下,通过“新媒体时代”的民意动员机制,厦门人就PX项目在议题层次上完成了临时性的组织化。尽管利益仍然是分化的,如公众座谈会上就有11%的发言代表支持PX项目,但由于民意的基本盘明确反对该项目,而且市民代表的遴选采取了随机摇号和现场直播的形式,利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响并不突出。但我们必须看到,PX事件是一个特例,如果在一个利益更加分散以及代表遴选不那么正式的情况下,利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响就会凸显。利益组织化依赖于社会本身的发育,依赖于社会自由的扩展与结社自由的保障。个体化、临时性的利益参与在PX事件中是主导的形式,但却不是一种长期有效的形式。 

   其次,我们来观察公众参与的程序性制度。程序性制度在一定程度上是公众参与的核心和本体。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与(主要是非正式的“公告+评论”程序)和公众座谈会。12月5日,受托方中国环境科学院发布规划环评简本,公众展开评论参与。

   这种非正式的公众参与程序具有民意搜集及低成本的优点,同时,这一评论参与也为12月13、14日的公众座谈会做了基本准备。非正式的“公告+评论”让公众“正式”了解了公共行政的议题与内容,并初步酝酿正式的评论意见。但是,如果仅有这种非正式的参与程序,相对于影响如此巨大的PX事件肯定是不充分的,公众也不会满足于此。因此,后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分,也是市民与政府进行理性对话的主要形式。

尽管公众座谈会在本质上并非正式的公众听证会,其座谈记录并不能直接成为最终决策的依据,且其功能仍然陷于民意调查,但是公众座谈会在程序公开、代表遴选、发言权配置等方面却表现出了空前的民主和成熟。公众座谈会的信息是在合理时间提前公布的,代表遴选采取了“随机摇号+现场直播” 的方式,参加座谈会的107名市民代表有106人独立发言。市民们盯着被选中参会的代表们,代表们则盯着政府提供的议题及具体内容,公开自由地发表自己的意见。人大代表与政协委员也参与了座谈会,但他们仅有14人发言,大部分的发言时间被安排给了市民代表。“一次性”的市民代表与常任的代表委员们在一个平面上行使公众的参与权利,这确实可以称为我们时代的一道新的风景线。当然,行政过程的公众参与仍然是处于国家权力结构下的参与,因而是一种缺省公众决策权的弱形式的参与,公众可以充分地行使民主参与权利,但不能期待最终的决策结果一定符合自己的参与意愿。但是,尽管政府仍然掌握最终的决策权,既然公众参与的程序引入就是为了解决前期公众参与不足造成的公共行政的合法性危机,政府决策就必须认真考虑公众座谈会表现出来的公众意见,作出最符合理性和可接受性的决定。否则,公众参与的意义和有效性就会极大地削弱,公众对公众参与以及政府行政的信心就会极大地受挫,其结果不仅没有解决公共行政合法化危机,而且可能引发比“散步事件”更加严重的公民不服从。行政危机转化为政治危机是每一个现代政府都不愿意看到的,同时也是政府本身执政能力与执政合法性的危机信号。因此,公众参与作为一种行政民主程序,其功能是否能够得到充分发挥,是否能够合理地解决公共行政的合法化危机,还取决于政府在公众参与程序之后更加理性与科学的决策考量与选择。尽管决策权和裁量权仍然由政府垄断,但政府的“裁量”已经被打上“公众性”的烙印。是的,法律上没有明确规定政府一定要接受民众的意见,特别是民众在选举程序之外就个案发表的参与性意见,但是任何民主政府和责任政府都不敢轻视个案中的民众意见。可以证明的是,正常的政府没有理由拒绝公众参与提供的新的合法性来源以及与这种来源直接相关的公众的正当期待。因此,在行政决策权不可能让渡的前提下,公众参与的效力机制将主要是一种政治影响机制,而如何恰当回应这种由公众参与表现出来的政治影响力,则成为包括厦门市政府在内的各级政府将要面临的一个永恒命题。就PX事件本身来看,厦门市政府对于这种政治影响力的回应是成功的。当然,公众参与的程序制度还包括程序救济制度,具体包括行政救济和司法救济,但其重点应在司法救济。“PX模式”中没有出现法院的声音,也没有涉及司法审查程序。但可以想见的是,主要进行合法性审查的行政诉讼程序对于行政裁量过程中的公众参与的救济很可能是非常有限的,原因不仅在于作为审查依据的法律不够明确,而且在于裁量往往涉及政策性或专业性很强的问题,法院审理未必合适。由此可见,充实公众的参与权利以及增强政府的回应性与责任意识就显得更加重要。但无论如何,司法审查的可获得性仍然应该成为公众参与程序性制度的重要保障,(点击此处阅读下一页)

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