刘正强:国家治理的“访”务困境

选择字号:   本文共阅读 469 次 更新时间:2014-03-25 23:15:55

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刘正强  
而访民也可以很便利地把自己的“冤情”、观点乃至情绪分享到网络上。一些访民长年累月上访后,对最初的上访缘由逐步淡化,甚至抛到一边,转而开始“关心政治”、关心国家大事,将自身的问题赋予了广泛的政治色彩,从“政治高度”上解释自己的信访事项,越来越具有泛政治化的倾向。一些民众对任何具有新闻效应的事情都要竭尽全力地寻找政治原因,而政治原因一定要追溯到政治体制这一根本上,以政治的逻辑和框架、民粹的情绪和心态来解释社会现象。

    

   “治理策略”及其手段

   这是一种非常尴尬两难状况:一方面,国家积累了雄厚的社会治理资源,具有强大的社会管控的物质和技术手段,大部分治理制度藉由理性化、科层化的目标得以强化;另一方面,治理体系内部各治理层次、手段、制度的共享性、兼容性在下降,它们之间的联结也变得松散,尤其是按照事本主义的要求,治理体系中不断祛魅、去政治化,政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。基于法治、人权等的要求,一些治理手段(如收容遣送制度、劳动教养制度等)先后被废弃,治理体系各部分之间有所松动并不断形成缝隙。相反,不良访民的反制能力却在滋长。由于信访知识的可及性增强,访民的权利意识高涨,上访渠道也更加畅通、便利,访民上访不再像以前那样纯粹,而是具有了新的特点,不但上访的频次、层级、事项、要求等不断增多,上访也更具组织性、策略性和政治性,缠访、闹访、上访钉子户、上访专业户等屡见不鲜,谋利、表演、要挟、泄愤等上访类型不断出现。一些信访老户在上访过程中会不断积累信访事项,“打包”、“捎带”和“捆绑”与最初上访无关的内容,一个问题解决了会提出下一个问题,这就增大了化解难度。

   由于维稳成为指导信访的最高原则——所谓“摆平才是水平、没事才是本事、搞定才能稳定”的“不出事”逻辑成为了底层干部必须信奉的准则,这就导致基于增强政治认同的说服型治理手段式微,而基于强化整合力度的稳控型治理手段成为主要的治理方向。由于被赋予绝对化的属地责任,自上而下的考核压力迫使地方政府陷入了压制和收买的双重误区。这两者又与信访治理的技术化密切相关,即中央和上级用越来越细致、繁琐的指标来考核地方和下级,迫使地方和下级追求基于优化信访账面效果的短期行为,“大棒加胡萝卜”的软硬两手并用方式,就是目前地方政府应对上访者最主要的策略。在信访实践中,对于提出过高要求的钉子户、缠访户,上级往往不分青红皂白地要求化解、疏导、教育以致稳控,压制与收买自然是别无他途的选择。由于劳教制度不再适用于缠访、闹访等情形,而行政拘留未必对钉子户形成威慑,这有可能迫使地方用更隐蔽、更严厉的方法来压制这些麻烦制造者,跟踪、软禁、殴打、恐吓、进“学习班”、蹲“黑监狱”、“被”精神病恐难以根绝。或者用更软的办法,花更大的代价来收买访民,这更不可持续——作为维稳责任最终承担者的乡镇、街道的财力由于税费改革而非常有限,只能迫使地方作出挪用低保指标、救助资金等民生项目这样的下策。地方政府压制与收买这一硬一软的治理模式不但没有起到应有的效用,反而让访民摸清了政府的软肋,扬言进京、靠访发财、以访为生、择机上访、凡事必闹、遇节必访,从某种意义上说就是其反向激励的结果。

   信访,国之大事。当今中国的信访困境,折射了国家与社会、政治与法律等等的复杂关联。一般来说,在社会转型的背景下,国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放,使国家面临着治理手段、特别是“专断权力”急剧萎缩并不断丧失的危险。在这种格局下,信访问题其实凸显了国家的总体治理的困境。作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一,信访制度实际上在以一种总体性、综合性的制度发挥作用,尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能,演化为一种兜底性的制度。所以,信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然,相反,更多的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。

   从国家治理的高度重新审视信访的诸功能与价值,一个重要前提恐怕是在政治、法治、治理等原则中形成平衡,在多种话语中达成对话,从而在恢复和创新群众观念基础上,回归信访制度的经典设计,重建信访的政治属性,依法规训信访行为,使其回到对社会的治理这一本义上来。这需要更加宏大的顶层与更加细微的底层设计,这不单单是解决中国的信访问题,而且可能也是创新与优化国家治理体系的突破口。

    

   作者单位:上海社会科学院社会学研究所

   来源:《凤凰周刊》2014年第8期

  

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