应星:“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架

选择字号:   本文共阅读 2569 次 更新时间:2014-03-02 19:51:36

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应星 (进入专栏)  
农民无法享受城市单位制下“父爱主义”的荫庇,土地就是其安身立命的根本。在人地关系高度紧张的压力下,土地不可能主要体现生产资料的功能,而是主要体现农民的“福利”功能。只有土地的集体所有,才能确保农民不失去这一根本。即使在1990 年代以后农民开始大规模进城打工,但只要他们因为户籍制的限制而无法真正在城市落户,就仍须为他们保留这一最后的退路。这条退路实际上也是社会安全和稳定的底线。而小农顽强的均平意识和马铃薯般的原子化状态往往构成了发展规模经营和新型合作经济的障碍。也只有土地的集体所有,才可能发挥引导农民在自愿基础上的再组织化的作用。

   总的说来,以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度是中国创造出来的、基于中国治理格局和民情特点的独特的合作经济模式,是中国新时期农村改革成功的关键所在。

   3. 农业何以成为一个问题?

   既要实现土地作为生产资料分配的均等性,又要实现土地作为基本生活保障的济困性; 既要保障农户权益、发挥分散经营的积极性,又要有效提高土地的规模经营效益,提高农民进入市场的组织化程度,降低农户生产成本和市场风险———这是双层经营的土地制度理应发挥的两方面功能。但在土地集体所有制的均平目标与济困目标之间,在土地经营的自主性与规模性之间始终存在着矛盾。

   农村改革三十多年的实践表明,土地的集体所有制总是优先实现均平目标而非济困目标,而国家也总是强调优先稳定农户的经营自主权而谨慎提倡规模经营甚至制止“反租倒包”等做法。这种实践主要受制于现有的治理结构和民情基础。

   从外部条件来说,土地的规模经营受限于城乡关系格局的改变。不从根本上解决农村劳动力的非农就业及其社会保障问题,不让农民把家庭从乡村迁入城市,真正在城镇安居乐业,就不可能实现规模经营。然而,中国土地制度的改革与户籍制度的改革一直处于不同步状态。以户籍制为标志的城乡分割的二元体制尽管自1980 年代以来已经受到冲击,但始终未被触动这种体制的核心。农民工既然无法永久地选择在城市生活和就业,他们在城市的生活、工作和安居既然无法得到制度性的保障,那么,他们也就无法最终选择放弃土地,而那些经营农业的农民扩大经营规模的问题也就无从谈起。因此,实现土地的规模经营,主要不是“动地”而是“动人”的问题,即只有农村人口真正连人带家地实现了彻底的转移,才可能使土地逐步集中,扩大规模。而在户籍制等核心制度未实行根本性变革的情况下,国家自然就会优先强调农户的经营自主权,而对规模经营抱着谨慎的态度。

   而从农村内部条件来说,土地的调整与流转情况取决于村民与村干部之间的信任程度。尽管从1987 年起《村委会组织法》已经开始在全国农村普遍推行,但是到1998 年全国人大正式通过《村民委员会组织法》之前,全国大多数村庄的选举采取的并不是所谓“海选”的方式,即村委会成员的候选人并非由村民直接提名。在候选人的提名中,村党支部或乡镇政府可以起到相当大的作用。更为重要的是,村党支部作为村庄的核心领导机构,并非是由村民选举产生的。因此,在1998 年前,村支两委还很难称得上是村庄集体利益的真正代言人。甚至在1998 年后村庄普遍实现了“海选”或村支两委实行“两委合一”的情况下,由于种种复杂的原因,村民仍然难以完全信任村庄领导人。在此情况下,村民宁肯放弃对扶危济困的要求,也要优先坚持土地使用权和收益权的均分。因为,乡村组织总是过于热衷于把土地的分配和流转作为增加收入( 控制农业剩余) 和突出政绩( 完成粮食定购和发展规模经营) 的手段,村委会( 即使是村民海选出来的村委会) 的权力一旦被扩大,就有被滥用的危险。先有1980 年代调地与“两田制”为例,后有1990 年代以后的非农征地为证。因此,国家总是倾向于对基层政府和村干部主导的土地调整和流转加以相当的控制。

   但也正因为如此,集体经济组织在实现小农经营与市场对接上一直未能很好地发挥“统”的功能。实际上,集体经济组织基本上退化为纯粹的集体土地发包方,无法发挥集体经营的功能。尤其是随着多数乡镇企业在1990 年代末被私有化改制,农村集体经济为农业提供统一经营的能力丧失殆尽,“壮大集体经济”更多落空为“有集体无经济”,新型合作组织的发展一直非常迟缓。小农户与大市场之间的矛盾在1980 年代后期已经开始暴露出来。1990 年代以来,农民大规模进城务工,村庄空心化、农业兼营化、农户老龄化趋势日益明显,对农业生产服务的社会化需求进一步加大。而进入新世纪以后,中国正式加入WTO 组织又使农户面临着国内和国际市场的双重压力。在这种情况下,中国农业的规模经营如何发展,就成了一个尖锐的问题。中国是发展雇工农场,还是坚持家庭农场?是扶持龙头企业来推进产—加—销的纵向一体化,还是发展农民新型的合作社来组织加工和销售?是着力发展专业合作社,还是着力发展综合合作社?这些都成为人们相执不下的问题。

   另一方面,1998 年以来,中国经济的高增长靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动,而土地成为这两个引擎的主要力量,成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的工具。农地的非农化在一些地区成为焦点问题。尽管法律和中央政府为了约束地方政府的土地征用和经营权,一再重申“严格保护耕地”的立法意图,强调“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则,但是,土地调控的闸门在中央,而这个闸门的把手却在地方政府。地方政府通过低价征用农民土地,以创办园区、通过土地的协议出让( 即以成本价甚至零地价) 推进了高速的工业化; 又利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让,依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。这种被有的学者称之为土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式,既不以工业化为必然前提,也不以人口城市化为必要条件,只是通过土地城市化的运转就使地方政府的财政收入迅速增加,金融贷款运转活跃,城市建设日新月异。但这种工业化和城市化付出的巨大代价则是使耕地急剧减少,农民的土地财产权利受到严重的侵犯,农民对土地低价补偿的不满成为新时期社会不稳定的一个重要因素。

    

   三、新“三农”问题视野下的农村问题

   在新的“三农”问题视野中,农村问题的实质是治理问题。改革前的农村治理问题涉及到诸多问题,既有如何处理城乡关系、工农关系的问题,又有如何在农村进行社会整合与社会动员的问题,还有如何在农村塑造社会主义新人的问题,可谓是真正的总体性治理。治理的雄心不可谓不宏大,但实际治理的效果却常常事与愿违。土地实行家庭承包制以后,农村治理的问题得到了简化,原来的总体性治理转变为专项性治理,家庭及其承包地成为乡村政治治理秩序的基础。

   1. 土地、家庭与治理: 通过合同的治理

   在人民公社时期,国家垄断了各种社会资源,并通过公社对农民的生产和生活等各个方面进行控制,通过各种制度、运动和仪式对农民进行广泛的参与式动员,农民在政治上高度依附于国家,在经济上和社会上高度依附于人民公社,在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部。而实行家庭承包制以来,特别是人民公社制度终结以来,家庭成为农村基本的生产经营单位,超经济权力从生产领域退出,农民不仅获得了经济自由,而且获得了人身的自由,获得了对自身劳动力的支配权。与此同时,家庭也成为国家对农村进行治理的基本单位。但是人民公社时期常见的政治运动、学习、批斗等直接治理手段基本上失去了作用。新时期国家对农村的治理找到了一个新的基础。

   1983 年,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,其中明确提出: 乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施,对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务,监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等。而所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现的。土地既然此时成为家庭最基本的利益载体,那么,土地承包合同就不单纯是家庭与村集体之间的租赁契约,它在一定程度上就如同集体化时期的口粮和工分分配一样,成为地方政府和乡村干部在人民公社解体后对农民进行治理的一个枢纽和杠杆。农户是通过对“交够国家的,留足集体的”利益承诺,从而获得对承包地的使用权和经营权的。因此,国家和集体在新时期对农户的治理关系首先就体现在通过土地承包合同而对农业税和集体提留的征收上。不仅如此,国家、政府、干部往往还通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到农民的头上。对政府和干部来说,承包合同成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆,计划生育、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标,往往都是通过这种间接而省力的方式去达到。因此,土地承包合同就成为种种复杂的权力关系的一个集结。

   当然,这种通过合同治理的权力关系绝不是单向的。政府、村庄和农户常常围绕着税费特别是集体提留形成一种三方的博弈,国家的意志、地方政府的经济追求、乡村机构的日常运作和农民的利益与需求构成了这种博弈过程中的重要因素。既然合同可以被乡村干部当作治理的杠杆来使用,农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆。许多“承包合同纠纷”就是在这种博弈中产生的。

   2. 民情与治理: 通过身体的治理

   人口与土地的关系问题是制约中国农村发展的基本因素之一。1949 年后,国家对农村发展的关注焦点主要放在土地制度的变革上。而从1970 年代开始,人口因素逐渐被纳进了国家治理的视野,全国开始推行计划生育,以“晚”、“稀”、“少”为主要内容。进入改革开放时期后,经济建设被确立为全党和全国工作的中心,而计划生育作为制约经济发展的一个关键因素开始受到了国家的高度重视。1978年计划生育被纳入了《宪法》。1980 年9 月中共中央发出给全体党员和团员的一封公开信,“提倡一对夫妇只生一个子女”。随后,计划生育被确立为国策,“一胎化”政策成为新时期推进现代化建设的一个基本保障。但由于“一胎化”政策在生育意愿强烈的农村地区引起了强烈的反弹,1984 年中共中央发出文件,对计划生育政策作了微调,即允许农村只有一个女孩的夫妇头胎间隔八年后经过审批可以按计划再生一胎,这即“间隔式”生育政策阶段。无论是1980 年代前期的一胎化政策,还是1980 年代中后期的间隔式政策,全国各地都普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制,各级党政领导人对其所辖地区的人口和计划生育工作签订了目标管理责任书,年底进行考核,对完成责任目标的责任人给予肯定或奖励; 对完不成责任目标,或其责任区域的计划生育工作中出现重大失误的责任人,给予批评或处分,并在评先进、干部晋级或提拔使用时给予“一票否决”。农村一直被看成是实施计划生育国策的重点和难点地区。通过身体的治理成为国家新时期对农村实行的又一项重要的专项性治理。对国家的现代化发展战略来说,计划生育比起税费征收具有更强的刚性。

   但另一方面,传统的生育需求和习惯在多数农民那里又是极其强劲的。这是因为,生育在农村绝不仅仅是一种成本—效益的理性计算,它同时面对的还是一种异常强大的、受到村落和宗族文化影响的文化现象。这些文化因素包括男性偏重的继嗣制度、多子增强的家族社会地位、家族养老的保障等。对许多农民来说,上缴公粮税费是天经地义的事,是对国家的义务; 但生儿育女则是自家私事,他们并不理解或认同这种自家私事与国策之间的关系,因而对政府的强制干涉也就难以接受。

正是因为计划生育工作对农村基层干部的压力巨大,而对农民来说,生育又具有某种类似宗教信仰般的顽固性,因此,基层政府与农民在计划生育问题上常常面对着硬碰硬的矛盾和冲突。由于人民公社制的瓦解,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《人文杂志》2014年1期

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