夏倩芳 袁光锋:“国家”的分化、控制网络与冲突性议题传播的机会结构

选择字号:   本文共阅读 1226 次 更新时间:2014-02-04 20:36:42

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夏倩芳   袁光锋  
国家和媒体的关系就进入了新的阶段。之前整体性的、笼统的“国家”不断分化。就纵向的各级政府关系而言,各级政府之间的利益分化加剧,尤其表现在“央地”关系上。在市场经济改革的过程中,中央为了促进经济的发展,必须赋予地方政府一些自主发展的权力,而不能将各地“一刀切”。但一旦地方政府具有很大的自主权,它就有可能为了促进自身的利益,而脱离中央的控制,“地方各级政府(尤其是省级政府)具有离心倾向且有能力追求与中央政府相左的目标是不足为怪的。”(王绍光,2007:7)地方政府对自身利益的追求带来了大量的社会冲突,甚至可能威胁到中央的权威。因此,中央就需要在维护自身权威的基础上对地方进行有效治理。各级政府的利益分化使得上级政府需要借助媒体监督下级政府。

   从横向的政府关系来看,各地区、部门、各政府单位之间也不断分化。地方政府采取的是属地化管理的方式,“平民百姓所有的事情均服从其所隶属的行政管理层级的控制和管理”,(周黎安,2008:57-58)形成了“蜂窝状”的权力结构。这种蜂窝状的结构分化了不同地方政府之间的利益,使得地方政府之间的利益不具有铁板一块的特征。即使在同一地方政府内部,不同部门之间的利益也并不是一致的。在中国的政治体制中,中央政府和地方政府的机构是同构的,这决定了地方政府的各部门同时受到地方和垂直的中央机构的双重管理,比如地方的教育部门就同时受到地方党政和教育部的管理。这些具体的政府部门的利益并不是一致的,这可能为冲突性议题的传播提供空间。在一则环境抗争案例中,地方环保部门与地方政府之间的利益分裂就为抗争者提供了抗争的空间。(石发勇,2005)

   纵向和横向的分化可以被概括为“条条块块的矛盾”,它导致中国的权威体制逐渐走向分散的和分权的状态,有学者称之为“碎片化的威权政体”(fragmented authoritarianism)(Qi, 1999,转自沈荣华、王扩建,2011),随着近些年公众维权的兴起,利益主体更加分化,也有学者提出“碎片化威权主义的2.0”的概念(Mertha, 2009)。在这种政体中,有不同的行动者(中央政府、省、地方政府、新兴的社会阶层、新兴的社会组织、公众舆论等)对政治产生影响,这种政治体制(party-state)并非一个同质的(homogeneous),而是一个多样化的实体(托马斯·海贝勒[Thomas Heberer],2005),权力关系在任何状态下都可能存在分散性(林尚立,2001)。

   “国家”的分化还表现在一些商业组织、非政府组织、知识精英群体都开始分化出来,形成了相对多元的权力主体。这些权力主体也是影响媒体报道的重要力量。(夏倩芳等,2012)在国家分化的背景下,由于缺乏公正的分配体制和制度化的利益表达渠道等原因,各种社会冲突性事件频繁发生,这些冲突性事件都有着非常明确的冲突对象,比如可以是某具体的地方政府甚至是具体的政府部门,也可以是某商业组织、非政府组织。媒体可以报道的对象也更为多元。按理说,媒体的冲突性议题报道应该变得相对容易一些,但现实却是不少媒体从业者都在感慨:近几年冲突性议题的传播越来越难。与此同时,媒体关于冲突性议题的报道也越来越琐碎化。这些都与“国家”及其与媒体关系的转变有关。

   “国家”的转变并不仅仅体现为“央地”关系的转变以及社会权力的兴起,还体现在中央层面。80年代,由于在最高层存在着“路线”的分化,许多典型的报道都是由政治精英、知识精英推动,但90年代之后,国家开始放缓政治体制的改革,强调“稳定压倒一切”,政治精英和知识精英借助媒体推动改革的空间变小。在这一背景下,媒体的许多冲突性议题是由公众参与或者引爆的,议题的覆盖面很广,但在立意上却难以达到80年代的高度。①国家也掌握了更加灵活的管理媒体的技术,周翼虎指出,在1990年之后,国家重申了对新闻媒体的绝对控制权,新闻业务的自主权退却,媒体的叙事方式也开始从80年代的宏大叙事转向日常生活的微小叙事。1999年之后,国家则通过经济手段对媒体实行强有力的“软控制”,媒体与国家的关系从“挑战”走向利益“联盟”,国家话语获得了霸权性的地位。(周翼虎,2011)在具体的管理体制上,国家强化了对媒体的“属地管理”,这是对冲突性议题的传播影响很大的管理方式。在此之下,各种分化的国家权力都拥有媒体的控制权,媒体在权力体系中的地位迅速下降。

   三、属地管理与控制网络

   中国的媒体管理采取的是“条”“块”结合、叠床架屋的管理架构,“条”是指垂直的从中央到地方的管理体系,“块”是指属地管理。自90年代后期开始,随着对党的一元化领导的强调,媒体的属地管理被不断强化,属地化管理增强了地方政府对媒体的控制能力。在属地化管理下,媒体的管理权归属于当地的党委和政府,地方政府掌握了媒体的人事权和财政权,能够对媒体进行直接控制。近年来,地方政府的控制能力越来越强大,这能够得到经验材料的证实。地方政府首先是强化了对媒体高层的人事控制,媒体的上层领导由省委(市委)任免。媒体人事上对地方政府的依附性,大大增强了地方政府对媒体的操控。这种“通过管理人事以管理编辑权”,“不可避免地使媒介变成地方利益,乃至领导者个人利益的工具,这常常导致媒体受到的直接控制,与中央和政府的要求不一致,其实际操作空间要比中央允许的小得多。”(夏倩芳,2004)

   其次,地方政府对媒体的财政控制能力也不断增强。随着媒体的产业化改革,市场成为了影响媒体的重要力量,对经济利润的追逐塑造了媒体的专业主义形态。但中国的媒介产业化改革是在政治主导的背景下进行的,国家在媒体的产业化过程中扮演着重要角色,政治资源的多少往往与经济利润的大小紧密挂钩,比如国家可以把许多内容资源、渠道资源配置给一些与国家关系更好的媒体。利用行政赋予的优质资源,媒体能够获取更多的经济利润。《京华时报》的一位管理人员称:“当我们在政治上获得某种关爱和理解的时候,就说明,我们拥有可以调动的政治资源,当我们得到管理机关某种政策支持的时候,就意味着我们可能具有优于竞争对手的宽松环境。当我们与有关方面维护着一条畅通的资讯渠道,即使有时仅仅得到一条资讯,也意味着我们可能具有比竞争对手更为灵敏的反应能力,可能会在竞争中获得先机。”(吴海民,2004:321,转自周翼虎,2011:428)

   通过依附于行政力量,媒体能获得更好的竞争能力。党报“走市场”也基本上依赖政府的支持,比如党报的一部分发行任务由“摊派发行”完成,党报的经营活动背后依然依托行政资源,收入结构中来自政府的仍然占主导地位。(张志安,2013)在这种情况下,党报是不敢监督本地政府的。媒体的产业化反而增强了媒体对国家的依附性。目前,由于新媒体的冲击,传统媒体的经营日益困难,对政府的依附性有增强的趋势。一家都市类媒体的从业者告诉我们,最近几年,该媒体的利润骤减,地方政府进行了一些财政资助,这导致媒体不敢轻易报道负面的新闻。②

   这在地方媒体上表现得更为明显。在媒体属地化的管理方式下,各省市地区成为具有非常强的垄断性的媒介市场,受到地方政府的主导和保护,通过行政力量,阻止其他地区的媒体进入,保护自己媒体的利益。一些地方媒体为了获取更多的经济利润,开始实行多元经营和跨地区经营,而这往往是在行政力量的强力支持下进行的。(周翼虎,2011:424)

   为了便于叙述,我们以抽象的X省为例。该省只有一家省级的广播电视集团和省级的报业集团,它们位于省会城市,该省会城市也有类似的架构,有自己的广播电视集团和报业集团。对于该省会城市的市场而言,竞争也就存在于这几家媒介集团之间,由于行政力量的保护,其他地区的媒体很难以进入这一市场。行政力量维护了这几家媒介集团的利益。同时,媒体具有行政级别,不同级别的媒体有不同的市场扩张范围。省级媒体可以借助于政府的支持抢夺下一级的媒体市场,报纸也可以在该省的其他城市发行。这样,媒体就借助于地方政府垄断媒介市场,减少其他媒体的竞争,获取经济利润。不同行政级别的媒体倚仗政府支持扩张市场、垄断市场和分割市场。各省级电视台巨大的经济效益在很大程度上也得益于地方政府的行政保护。中央电视台更是如此,《新闻联播》、“春晚”等获利巨大的节目,都是在行政力量的保护下进行的。

   媒体高层领导由地方政府任免,与此同时,媒体的一线员工则是由市场机制分配。在媒体的各种绩效考核制度下,一线员工要到市场上挣工分。这极大地影响了新闻从业者的职业认同,记者个人成为屏蔽新闻的屏障,“许多新闻在记者手里就已经屏蔽掉了”。(受访者ZP,参见夏倩芳,2013)媒体管理层也大多认同这一说法,一位党报部主任说,“现在管理轻松多了。以前我拜托他们不要做这些,现在就不用了。写了发不了你就拿不到工分。”(受访者FX,参见夏倩芳,2013)

   在媒体对国家(尤其是地方政府)依附性逐渐增强的同时,国家对媒体的管理手段也逐渐灵活。近年来(有媒体从业者指出,大概是从2008年之后③),地方宣传部对媒体的管理越来越精细化,从宏观的原则性指导,转向各种微观的、细致的控制技术,比如出主意、定调子,甚至还有具体地策划如何采写、如何统一用词等,管理的权力渗透到媒体记者的日常业务和具体操作中。受访者XB形象地指出,地方政府对于媒体的管理是从之前的“不能报”转到现在的“报什么”,“以前是告诉我们哪些不能报,现在是告诉我们你应该报什么”。媒体从业者GX指出,原来的管控可能是给你画一条线,涉及这些问题不能报,现在就管到具体事件了。媒体对社会冲突性议题的传播愈加困难,以相对比较自由的广东省为例,据称,2012年《南方周末》被改撤稿件共1034篇(丁东,2013),其他地区的状况可想而知。

   当然,从理论上讲,地方政府的属地化管理、媒体的蜂窝状结构都为异地监督留有一定的空间。一些社会冲突性议题也正是通过异地媒体的报道才获得了传播的机会。但治理体系内部存在着正式和非正式的关系网络,它包括横向的块与块之间的关系,也包括各种纵向的关系,这些关系网络为治理体系内部不同主体的利益交换提供了可能,不断压缩冲突性议题传播的空间。许多报道禁令与意识形态关系并不大,而是与某些具体单位的利益有关。治理体系内部的关系网络可以简单地分为省内部的关系网络、省与省之间的关系网络、省(市)与中宣部的关系网络。当某地区发生冲突性事件的时候,当地的媒体会首先受到当地政府的管制。而对于更高级别的本省媒体,该地的利益主体可以通过关系网络连接到省委宣传部或报社领导(或者其他有能力控制冲突性议题报道的权力主体)。根据媒体的行政级别,省级的媒体作为省级政府的治理工具,有权力监督下面的政府。当某政府部门发现被媒体监督之后,它可以采取直接与媒体从业者或者是媒体领导沟通的方式,也可以借助私人关系或者是政府内部的正式关系,联系到省委宣传部,由省委宣传部出面控制新闻的报道。媒体从业者GX指出,比如某市发生了一个事件,市委宣传部给我们(省级媒体)说,可能觉得我们不听,就会找到省委宣传部,省委宣传部不好判断这个事情报出来会不会引起大的事件,它就一律给你发通告,从“维稳”的角度不让你报。官场的关系网络是控制媒体的一种非正式方式,也是很重要的一种方式,许多以党政的名义发布的禁令,背后可能反而是关系的运作。受访者GX给我们举了一个关系网络运作的例子:

也是今年,RG(某地级市)农行“被贷款“的事件,一个女的,和银行没有任何来往,突然以她的名义贷了一百万,最后银行找她。最后被省外的一家媒体报道了,农行就着急了,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》2014.1

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