蔡昉 杨涛:城乡收入差距的政治经济学

选择字号:   本文共阅读 4773 次 更新时间:2005-06-18 01:01:38

进入专题: 城乡差距  

蔡昉 (进入专栏)   杨涛  

  在中华人民共和国刚刚成立的一段时期里,国家以低价在市场上获得农产品。到1953年,当收购变得越来越困难时,国家开始实施统购统销政策,并于1958年完成了这一制度安排。在这一制度下,政府垄断了农产品的全部收购,并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由于这个制度压低了城市的生活成本,政府必须实施相应的政策以限制地区之间和部门之间的劳动力流动。人民公社的建立为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。由于控制劳动力流动是推行发展战略的关键,一个正式的户籍制度于50年代后期得以建立,对全体居民划定了居住和工作的法定区域。

  

  传统发展战略及其相应的体制使资本过度集中于城市产业,劳动力过度集中于农业,城市职工劳动生产率和报酬水平远远超过农村劳动力。其结果则是产品和要素市场的严重扭曲,并形成对城市居民的倾斜。如表1所示,除了大跃进期间的两年城乡差距水平高达3.2外,城乡消费比率始终保持在2.3-2.9的很高水平上。这个城乡差异指标显示出,与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策导致一个稳定的城市偏向。

  

  第二时期(1979-1985年):改革初期

  

  城市偏向制度"三套马车"导致了中国经济体制的严重扭曲。因此,经济改革不仅在于纠正这种低效率体制,还应该导致城乡差距的缩小。1978年底开始的第一步农村改革是实行家庭承包制。在这一体制下,农户成员成了他们边际劳动努力的剩余索取者,从而解决了人民公社制度下因平均分配原则而长期解决不了的激励问题。与此同时,政府开始对价格进行改革。农产品市场逐渐放开,双轨制替代了原来的单一计划价格体制。这一时期也出现了生产要素市场,劳动力和资本开始在农村内部和城乡之间流动。

  

  这一系列市场化改革导致农户收入的大幅度提高。主要由于实行家庭承包制和提高农产品价格,实际农民收入在这7年中几乎提高了2倍,从1978年的133.6元提高到1985年的357.9元。虽然以后的改革继续提高着农户收入,但收入效应在这一初始时期最为显著。相反,这一时期的城市改革步伐相对缓慢。最初的城市改革也是在1978年底开始的:国有企业恢复了奖金制度,进行了各种扩大企业自主权的试点。随后又进行了诸如利润分成、承包制和"利改税"等项改革。然而,与农村改革相比,城市改革对企业利润和职工收入的直接效果要小得多。相应地,这种城乡改革时序上的差异导致城乡差距的迅速缩小。实际城乡收入比率和消费比率分别从1978年的3.4和2.9下降为1985年的1.93和1.9,都达到整个时期的最低点。

  

  第三时期(1986-1993年):城市改革和再分配

  

  农村改革创造了农户收入的巨大增长之后,中央政府公开宣布了一项加快城市改革步伐的计划。城市收入随之加快了提高的速度。这一期间城市改革的主要特点是:(1)国有企业改革继续以放权让利为中心;(2)信贷体制改革伴随着再分配;(3)地区发展政策向沿海地区倾斜。所有这些改革方式都倾向于提高城市的相对收入。

  

  国家与企业财务关系方面的放权让利式改革,继续以各种形式进行,如完成了"利改税"、"拨改贷"等改革,试行了各种形式的承包制。这些改革给经理人员和工人提供了激励,并允许企业保留越来越大的利润份额,不仅使工资增长成为可能,还提供了更大的提高工资的动机。虽然由于激励机制的改进和非国有经济的竞争,国有企业的生产率有所提高(如Jefferson等,1996),国家与企业之间的再分配却是这一时期国有企业改革的主要特征。经营好的企业,通过与上级主管部门的谈判获得更高的利润留成,而经营不好的企业仍然可以从政府获得亏损补贴和银行贷款,不仅得以生存,而且继续向已成为冗员的职工发放工资。虽然银行体制在80年代初中期就开始改革,国有银行仍然受命根据行政性信贷计划向国有企业发放预算约束软化的贷款。同时,80年代以来每逢通货膨胀,政府还通过财政渠道向城市职工提供价格补贴。这些保护性措施,保证了国有部门工资继续上涨(注:Brandt and Zhu(1999)计算了1981-1993年期间政府和国有企业之间的净现金流量。他们的估算表明,1981年国有企业为政府贡献了占国内生产总值13.98%的收入。但这一比例逐年下降,到1985年就成为负值,1993年国有企业从国家那里获得相当于国内生产总值3.42%的净现金流量。)。

  

  在同一时期,地区发展政策向东部地区倾斜。从80年代中期开始,中央政府逐渐形成并实施了对东部地区提供优惠和鼓励的发展政策,因而经济改革和发展的重心东移。同时,在沿海地区有着深厚历史传统和增长潜力的乡镇企业"异军突起",成为中国经济的主要推动力量。以牺牲中西部地区发展为代价的这种沿海地区倾斜政策,导致区域间经济增长和收入水平差异的扩大。由于城市人口高度集中在东部沿海地区,所以这种扩大的地区差距就意味着城乡差距的扩大。

  

  尽管这个期间有很多农村劳动力转移到城市寻找临时的就业机会,然而,各种制度性障碍如户籍制度和相关的就业政策,仍然严重地限制着劳动力流动和人口迁移。城市居民继续享受着住房、教育补贴、医疗保障和养老保障等福利。而来自农村的流动人口则被排斥在这种福利体制之外。这种福利保障的系统性倾斜,阻碍了农村家庭向城市的永久性迁移,成为城乡之间收入差距的一个原因。上述体制变化的净效应是把城乡收入与消费差异从1985年的1.93和1.9分别提高到1993年的2.6和2.7.这个水平是自1978年改革以来的最高点。

  

  第四时期(1993年以来):再次下降

  

  1993年以来城乡差距的稳定缩小,归因于一系列因素的综合效应:倡导地区平衡发展战略,继续改进劳动力的流动性,提高农产品价格,以及城市就业状况的恶化。地区发展政策逐渐向比较平衡的方式转变。1993年,中央政府开始更多地考虑中西部更广泛地区的开放和发展问题。即开始实施沿海、沿江、沿边全方位开放战略。在经济特区和沿海地区开放城市之外,地方政府在中央政府的批准之下,尝试了各种各样的区域性努力,以加速改革开放过程逐渐向中西部地区扩展。由于这一系列行动推进到内地和农村,因而具有提高农村相对收入的效果。

  

  一方面由于扩大的城乡收入差距提供了强大的"拉力",另一方面由于户籍制度有所放松,这一时期劳动力的流动性继续得以加强。特别是一系列城市福利体制改革也使农村劳动力更加容易地在城市居住下来。与此同时,农产品相对价格水平达到了中华人民共和国成立以来的最高点。由"生产者补贴等值"这个指标衡量,农业政策方向正在从对农业的征税转向对农业进行保护。广义的对农业征税水平大幅度下降,从1988年占农业总产值的88%下降到1994年的3%(Garnaut 等,1996)。在城市,伴随着工业结构调整、减人增效的改革以及宏观经济不景气导致的生产能力过剩,城市失业现象愈益严重。

  

  虽然经济改革不断推进,城乡收入差距有所缩小,一系列不利于农村人口的政策仍然存在。例如,对于劳动力流动的规定继续保持其歧视性。地方性就业政策仍然给予城市人口以高度的优先地位。因此,城乡收入差距缩小的趋势能否继续下去,将仍然取决于政府政策的总体方向。一种可能的情形是,城市福利水平的相对降低,会诱导出新的限制农村劳动力在城市就业的政策规定,以防止他们与城市就业者的竞争(注:地方性的政府反失业政策倾向于采取以消除外来劳动力就业竞争为目标的对策。许多地方政府把外来劳动力看做是城镇职工的竞争对手,从而制定了一系列排斥和歧视外来人口就业的政策。例如,通过各种收费渠道加大农村劳动力转移的成本;明确规定出诸多的岗位不允许雇用外地劳动力;以"再就业工程"的名义,通过奖罚手段诱导企业用本地失业工人替代外来劳动力。)。

  

  三、政策的形成:发展战略还是政治压力?

  

  现在,我们将把中国的事例放入政府干预的政治经济学的一般分析框架中。中国经验的价值在于,我们所考察的时期跨越了两个有所差别的经济和政治体制,可为研究政府行为提供丰富的背景。我们特别着眼于下列问题:中国与其他发展中国家所选择的政策手段有何共同之处和不同之处?对于一个中央计划体制和一个改革中的经济,是否存在着特殊的政策工具?为什么中国在两个时期都存在城市偏向?在这两个时期,政策手段是否发生了变化?对中国城乡收入差距的研究能否确定城市偏向政策是产生于推行某种发展战略,或是对政治压力的屈从?

  

  中华人民共和国成立之初,政府继承了一个饱经战乱、落后的农业经济。当时,发达的重工业部门被看做是国力和成就的象征。像在许多新近独立的发展中国家一样,中国领导人渴望加快重工业的发展。由于西方国家的经济封锁和政治孤立,赶超工业列强也成为国家安全的必需(林毅夫等,1999)。随着开始实施第一个五年计划,政府把重工业作为经济发展的优先部门,目标是迅速地建立起国家生产资本品和军事装备的能力。

  

  可见,中国发展战略的形成不是来自城市利益集团压力的结果,而是来自于政府急于赶超工业化国家的渴望,以及领导人坚信这一工业化战略是实现其目标的最佳方式。历史证据表明,这个时期任何影响政府选择其发展战略和政策的压力集团作用都是十分有限的。由于共产党形成了有力的工农联盟,国家无需屈从于其他利益集团的压力。尽管存在着对于政策执行的不同意见,但仅限于策略性或激励手段等问题。

  

  为了推行这一战略,中国实行了一系列在其他发展中国家也采用的政策手段。工农业产品的价格剪刀差就是转移农业资源的一种主要工具。这种方式辅之以直接的征税和储蓄净流出。政府抽取农业剩余还反映在其财政和金融政策中。如图2所示,政府的农业支出和对农业贷款的份额,始终大大低于农业占国内生产总值的份额,表明投资政策系统地不利于农业。然而,政府对生产要素市场,特别是对劳动力市场的强制性干预,在其他发展中国家里也是少见的。户籍制度以及相应的排他性城市居民福利体制在城乡差距的形成中起到了关键的作用,对于理解经济改革对于收入分配的效应,以及找出进一步改革的战略重点也是至关重要的。

  

  从中国的经验我们可以得出什么一般结论呢?如前所述,压力集团的存在不是城市偏向政策产生的必要条件,在中国的情况下甚至不是一个重要的条件。这一结果支持了克鲁格研究的结论(Krueger 1992)。然而,随着情况发生变化,压力集团也可能成为城市偏向政策的一个重要力量。

  

  尽管人们早已观察到与重工业优先发展战略相应的制度和政策导致效率低下,改革的时机却取决于一系列政治和经济事件。首先,推行重工业优先发展战略没有达到所期望的结果。在这一战略下,人均收入水平没有实质性的提高,中国与发达国家的差距反而扩大了,两亿多农民尚不得温饱。其次,邻近的国家和地区,特别是曾经与中国大陆处于同一起跑线的亚洲四小龙取得了高速的经济增长,中国大陆则大大落后于这些经济。第三,粉碎"四人帮"后,新的领导人希望能够大幅度提高人民生活水平。第四,由于传统发展战略的弊端已经日渐显著,放弃这种战略和相应经济体制的机会成本变得越来越小。最后,决策方式也相应发生了变化。新的领导人是以集体领导的方式作出决策。其结果是,他们更容易对人民群众的声音作出反应。由于所有以上变化,新的政府开始对传统体制进行改革。

  

  然而,城乡差距并没有持续缩小,而是经历一个时期的缩小之后再次扩大,直至90年代初期。为什么中国的城市偏向得以延续到经济改革时期呢?我们观察到,经济改革开始以来,政治体制发生了一些变化。在这种环境下,人民的声音和意见开始对决策具有较强的影响。由于传统体制下工农之间的地位十分不同,而制度变革对这两个集团产生了不同的效应,城乡居民形成不同的利益集团。在这个过程中,城市居民对政府形成一种压力,以便保护其相对福利。与农村居民相比较,城市居民是传统体制的受益者。在改革初期,家庭承包制所针对的仅仅是农民激励问题,财政又承担了提高农产品价格的成本,所以城市居民并没有遭受直接的损失。一旦农产品价格的继续上涨导致城市生活费用提高,城市居民的相对收入和福利水平相应地下降,他们便会通过各种方式寻求补偿。由于政府深知政治稳定是进一步改革的前提条件,(点击此处阅读下一页)

进入 蔡昉 的专栏     进入专题: 城乡差距  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/7186.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统