韦森:预算法修改与国家治理现代化

选择字号:   本文共阅读 1402 次 更新时间:2013-12-31 10:02:54

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韦森 (进入专栏)  
杜绝许多政府官员腐败寻租的渠道,也整体上有利于政府宏观政策(包括财政政策和货币政策)的制定和管理。

   具体说来,这不但使国务院和央行能制定及时合宜的货币政策(包括基础货币的投放与回收),也有利于政府财政政策和货币政策的协调,因而目前看来是比较适宜中国国情和现状的国家国库管理体制。就此而论,"央行经理国库制"只能完善和加强,而不能有任何改变和消弱。这是未来预算法修改和财政部、央行制定财政资金使用和管理细则时要进一步坚持和协调的。

   另外,应该在国家的基本制度架构和各级政府的制度安排上统筹预算。现在中国的基本制度安排是,有一个其他国家都没有的庞大的发改委系统,而在发改委的十五项主要职能中,其主要职能是(1)和(5)即"拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划";"承担规划重大建设项目和生产力布局的责任,拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施,衔接平衡需要安排中央政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。安排中央财政性建设资金。" 这两项职能实际上意味着一个国家的预算的实际编制和宏观政策制定不是像现代市场经济国家中那样是由财政部(Treasury)在做,而一个有计划经济遗产的"中央计划委员会"在做。在这样一个制度安排中,财政部的许多权力都被不适当地转移给了发改委,即批项目、批钱都是发改委在做,财政部只是在管账。

   但是既然有了一个发改委,它的主要功能和职能应该是"名副其实"地只研究和规划国家的长期经济社会发展战略和管体制改革,不应该具体管钱、管基建、管批项目。人们目前所批评较多的"跑部钱进",在很大程度上是"跑发改委钱才进"。

   我觉得应该强化财政部的政府财权的统筹权力,真正像英国的Treasury和美国的Treasury Department那样把统筹国家财权的职能还会给财政部。现在,除了发改委拥有最大的财权之外,教育部、科技部等每个部委都有自己的预算。而我觉得既然财政部作为国家的总账房,就应该全口径预算权都收归到财政部统一管理。

   尤其是随着十八届三中全会《决定》所规定的改革措施的落实,市场能做的,政府应全还回市场,政府对市场的干预,今后会逐步减少,随之发改委的职能和功能也会逐渐减少和减弱。在这个大趋势下,应该强化财政部对政府财政资金统筹统管的权力,而不是减弱它的权力。

   这里应该指出,这些年我们这些学者呼唤财政民主或预算民主,只是希望能加强人大对财政部门预算制定、实施和决算过程的全程监督,而不是要消弱财政部的权力。

   一个国家越现代化,财权和事权就越会往上集中。我们目前的税收是三七开,增值税等75%到中央,25%在地方,但实际上,通过转移支付,中央花的钱很少,80%以上花在地方。这就导致了钱收上来,又要再分下去。如何分下去?但却又主要是发改委的事了,这就导致了像刘铁男那样的腐败案件不断发生。

   因此,我觉得应该支持楼继伟部长关于未来中国财政体制改革的思路,即支出责任继续上收,事权也上收,比如医保、社保、教育,都由中央来直接负担。这是要下一步财政体制改革要具体做的和落实的。但是目前看来,这一改革思路阻力非常大。尽管十八大报告经济体制改革的第一条中就讲了财政体制改革,但是《决定》60条中第19条也只是讲"建立事权和支出责任相适应的制度","适度加强中央事权和支出责任"。这个问题说起来比较简单,但是具体实施起来,改革阻力将会非常大,将会牵涉到中央政府与地方政府的利益博弈,实际上也将在根本上牵动地方政府职能转变和我们整个国家的管理体制变革,因而也会对未来中国的长期经济与社会发展产生深远影响。

  

   预算编制和执行需要综合审计制度改革

   上面讲了讲了预算的编制和执行,还有预算的审计制度改革也要综合考虑。在预算的审计监督方面,应该考虑审计部门独立出来,成为一个独立的国家机构。

   从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看,世界各国现在有立法型、司法型、独立型和行政型等四种审计模式。从我国改革开放后审计制度的演变史来看,在1981年,根据当时中共中央、国务院领导关于建立审计机构的指示,财政部研究后曾提出了建立审计机构的三种设想方案:一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会,二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局,三是在财政部领导下设立审计总局。当时,经过反复考虑,在1982年我国修改宪法时,最终确定了实行现行的"行政型审计模式",即在国务院下设立一个副部级单位的国家审计署,直接向总理报告,并在各省市自治区和县设立作为国家审计署派出机构的审计厅和审计局,依法独立行使审计监督权。

   按照目前中国的审计制度安排,审计署直接向总理负责。《审计法》第十七条明确规定,"审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告"。这实际上是不对的。国家审计机构对各级政府财政预算和决算的审计报告,包括对国务院本身财政资金的使用情况的报告,应该向全国人大报告,向国家主席报告,而不是向总理报告。总理办公室如何花钱,也应该被审计。

   根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职现象大面积发生而屡治不果的现行国情,我们建议可考虑从长远国家制度建设考虑改革我们国家的审计制度,重新考虑从现在的"行政型审计模式"向"立法型、独立型或二者混合型审计模式"过渡。可考虑像英国的国家审计署(National Audit Office,简称NAO)、美国的审计总署(General Accountability Office,简称GAO,或译"问责总署")或日本的国家"会计督察院"那样建立一个完全独立的"中华人民共和国审计督察院",而审计督察院院长则由国家主席提名,由人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府部门预算决算的审计、督察和问责的独立的审计督察院,并在人大立法机关中设有独立的和功能化的监审委这一常设委员会,目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。在国家的基本制度安排上进行这样的改革,可以认为是能够建立起长久的防腐、反腐、惩腐的制度保障机制,应该是保证我们国家长期繁荣、稳定、和谐的基本制度安排。

   目前学界和政界关于未来中国审计制度改革的讨论,有几种意见。一种很现实意见是,把审计署放到财政部下面在实际上是最有权的,放到国务院就有点虚了,放到人大下边只会更虚。也有学者和官员由此提出了另外一种改革意见,建议未来在我们国家体制中建立两套审计系统:一是中央在财政部下设一个财政部内部的审计系统;二是在人大下面建立一个独立的审计机构。

   我认为,鉴于中国政府官员如此大面积的腐败不断发生,已到了触目惊心、不可容忍的程度这一事实,更应该考虑在国家层面上建立一个独立的国家会计督察院,由国家主席任命,但由人大管理工作,来审计各级政府和财政部门的财政收入和支出情况,发现问题,要像吴晓灵副主任所主张的那样,进行行政问责,乃至进行行政和刑事处分。这才是符合未来中国的法治国建设和国家长治久安的国家基本制度的建设。

   总之,要落实十八届三中全会关于国家治理体系和治理能力现代化的总体设想,在财政体制改革方面,要强化财政部在政府"全口径"预算资金的管理和支配权力,对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理,尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的"预算外收入"和"制度外收入",把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算,建立起政府"全口径预算收支体系"。

   财政部要与央行一起,完善和健全央行经理国库的"单一国库账户"制度。这要牵涉到两个方面的政府管理体制的改革:

   第一,强化而不是消弱财政部的对政府部门的财政收支的统筹权力。政府预算一旦通过,即为"法定",各级党政主要领导和其他部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权,即使有国家的较大经济波动和重大自然灾害和国家突发事件等情况需要进行政府预算调整,也要经人大及其相关职能机构讨论通过后才能修改。党政领导除了在自己职权内所特设的一些专用基金外,不得随便和任意干预各级财政部门的独立财权,且应该杜绝主要党政领导人"靠拍脑袋"而任意动用政府预算资金的做法。另外,进行相应地财政体制改革,使中央和地方的财权与事权相匹配。

   第二,财政部与央行一起,完善政府所有财政资金收支的"单一国库账户"管理制度,建议取消各级政府现有的"财政专户",使所有政府财政收支必须入出央行的"单一国库账户"。政府各部门在商业银行开设的财政资金收支管理的"支付账户",必须做到"零余额"。如果做到这一点,就可以从制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞,建立起完备的和切实有效的防腐、反腐和惩腐的制度保障机制。

   根据目前中国的国家制度的基本安排,我们觉得理想的改革方向应该是,财政部是具体管国家财税的总账,央行管国库现金,人大预工委管监督制衡,再设一个独立的国家审计机构进行预算执行情况和决算的审计,这样一来,就可以在整个国家基本制度层面建立起来了一个从财政资金运作方面的是现代国家管理制度。

   三中全会《决定》提出要"国家治理体系和治理能力现代化",我认为这里所说的"国家治理体系的现代化",实际上就是要在21世纪在中国建立起现代化的国家制度,或言国家制度的现代化,而这其中首先是从整个国家财政管理制度上建立起一套系统的、完备的、规范的和国家权力机构相互制衡的国家管理制度。要管理好一个现代国家,就要有规范的现代化财政制度,这是现代国家基本制度的一项基本建设,这样的改革才如习近平总书记所说的那样是"中国共产党作为执政党所率领全国人民所进行的一场伟大革命"。

   记者:您曾多次提到,只有政府体制和政治体制改革才能带来实质性的市场化改革,而改革的关键是制约政府的权力,那么,把"权力关进制度的笼子"的最大的困难和关键是什么?

   韦森:我这两年悟出一点,光修预算法,修的再好,没有制度保障,有用,但作用不大。必须有国家层面的机构设置和制度建设方面的改革与建设,能使预算法落实到实处,才是真正理想的改革。即制度和法律匹配了,才能真正做到预算民主。

   2013年1月22日,习近平总书记在中纪委十八届二中全会上的讲话中说:"要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。"我们认为,要把政府的权力关进笼子里,首先是要把政府的财权关进"制度的笼子"里。由此我认为,在目前中国推进预算民主改革不应该有阻力。因为这是帮助政府管好财政收支尽可能地杜绝政府官员贪污腐败的最重要的制度建设。

   十八大以来,中央已经加大了打击腐败官员的力度,已经有十几个中共中央委员和省部级干部落马了。但是从长期来看,从国家的长治久安来看,单靠"运动"来打老虎和苍蝇是没有多少用,打了老虎可能狼又出来了。所以,加强了人大对政府预算的监督和制衡,把预算工委建立起来,把预算法修好,把政府的财权真正关进制度的笼子里,建立国家的现代化财政管理制度,才是当为的改革。现在看来,这些都是可行的。

   现在,应该借十八大报告和十八届三中全会《决定》的"东风",研究和具体落实十八大报告和十八届三中全会的决定中关于经济体制改革和政治体制改革的基本规定,推进国家财政管理制度的改革。这实际上是中国国家治理体系和治理能力现代化的一项最重要的制度建设。

   2013/12/23

  

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