李辉:超越国家中心主义:中国腐败治理的历史梳理

选择字号:   本文共阅读 1713 次 更新时间:2013-09-06 00:04:06

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李辉  

  再到最近暴露出来的“房叔”、“房姐”和“房嫂”,网络反腐使得腐败治理中的公众参与重新被发现出来。百度百科对于此词条的解释非常贴切:“网络反腐,是互联网时代的一种群众监督新形式,借互联网人多力量大的特点,携方便快捷、低成本、低风险的技术优势,更容易形成舆论热点,成为行政监督和司法监督的有力补充。”

  网络反腐之所以倍受青睐的主要原因在于,公众在利用互联网谴责与揭发腐败官员,痛斥腐败行为的过程中,第一次直接感受到了自身能够对权力进行监督和制约的力量,并进而感到对自身权利和利益的维护有了成本相对较低的途径,当然,这里主要是与“上访”和“揭发”等方式相比较。在网络反腐的案例中,由于信息传播快、覆盖面广,一个小小的腐败案件可以在瞬间引爆舆论关注,从普通的腐败案件上升为“丑闻”可能只需要几天的时间,因此其在制造舆论压力上的能力是前所未有的。而舆论压力从来都是反腐败的最重要的理由,即便是在传统的检举和揭发途径中,对于重复来信、实名举报和本人上访举报的腐败案件,也具有优先查办和汇报结果的规定。

  因此,与传统的“人民来信”不同,网络上被揭露出来的大量腐败案件,容易被反腐败机构所重视,更易成为腐败分子被查处的充分条件。在一项“你最愿意用什么渠道参与反腐”的网络调查中,超过七成的参与者选择了“网络曝光”,而选择“信访”方式的只占1.27%。这无疑对我们传统的腐败案件举报途径构成了重要挑战,这也从一个侧面反映了公众对传统举报方式的不信任,因为在写匿名信的方式下,公众其实并没有真正参与到对腐败问题的治理中。

  

  在腐败治理中重新找回公众参与

  

  在OECD组织(Organization for Economic Co-operation and Development)给治理腐败开出的药方中,强调腐败问题的治理主要依赖三种途径:建立有效的透明化的政治系统;强化打击腐败的行动;以及支持积极的公众参与。

  中国目前的现实情况是,第一个路径进展十分缓慢,各种公开化运动虽然持续在推行,但总是进行的遮遮掩掩,公开的程度远远达不到制约腐败的目的,而且至今依然没有一个对公开程度、次序的正式说明和日程表,指望从这个途径解决腐败问题可能还需要非常长的时间。而第三个途径的开放则存在很多顾虑,尤其是对“维护政治稳定”的考虑,“维稳”目前已经成为中国各级政府的首要任务,此任务的重要性与发展经济相当,甚至要超过发展经济。中国目前唯一在不断强化和依赖的路径,那就是不断加强现有的反腐败机构的权力和职能。纪检监察机构已经在根本上奠定了在中国打击腐败战斗中的核心地位,在1978年决定恢复成立纪委之后,纪委的职能一直在不断扩大,人员在逐渐增多,在其他党和政府的部门中的地位不断提高,“党管干部”和掌握反腐败领导权的理念在纪检监察机构的成长过程中得到了充分体现。

  于是就形成了这样一个现状:反腐败和权力监督作为一种公共产品,由党和国家统一向社会提供,这其实是一种国家中心主义的腐败战略。中国目前的腐败治理,从根本上来说还是由党和国家来主导的,但这并不是中国所特有的现象,国家中心主义式的反腐败在很多国家都被奉为圭臬,在反腐败理论中也长期占据主导地位。这一理论认为,腐败作为一种“疾病”,或者说得更学术一些,一种“征候群”(一簇疾病),是可以被治理好的。在这一研究路径的指引下,学者们普遍强调三个因素对于反腐败的重要作用:领导者的政治决心;独立且有强制能力的反腐败机构;以及有效的反腐败制度设计。

  依然以香港为例,廉政公署是国家中心主义反腐败的有效例证吗?笔者认为答案是否定的,因为如果大家对廉政公署的历史有些了解的话,就会发现民众的推动在廉政公署早期打击腐败的过程中起到了至关重要的作用。在廉政公署办理的港英总督葛柏(Peter Godber)贪污一案中,在葛柏出逃之后,香港社会掀起了一场激烈的反贪运动,给予了廉署办案和发挥打击腐败职能强有力的民意支持。在与廉署内部的工作人员谈到这一问题时,发现他们也非常认同这样的观点,即廉署对腐败的成功治理其实是自上而下和自下而上双向治理的共同结果。

  无论是强调领导者的政治意志(反腐败的承诺和决心),抑或是独立且有强制能力的反腐败机构和制度设计,这些都依然是在强调国家在腐败治理中的核心作用,它们的共同特征是忽视了社会在其中应该发挥的作用。笔者认为,仅仅作为公共产品而存在的反腐败是远远不够的,腐败问题要想较为彻底地解决(完全解决几乎不可能),一定要发挥和利用社会的力量,迈向一种社会中心主义的腐败治理路径。这一路径包含两方面的内容:一是整个社会在道德风气上拥有抵制腐败行为的文化与观念;二是普通民众拥有参与反腐败的合理途径。

  关于第一点,大家可能会问,有谁不痛恨腐败行为呢?其实这一问题的答案还真的非常吊诡。在课堂上,当笔者向学生发问:“你们痛恨腐败现象吗?”学生们无一例外的表示非常痛恨。但是当我换另外一个问题:“假设你是一家医院的院长,你的父母突然生病了,你会动用自己的权力使用最好的医疗资源给父母治病吗,即便是违反法律规定的?”学生们的回答就变得非常犹豫了。这其实就是中国目前腐败问题的一个重要症结,当面对抽象的腐败行为时,大家大抵都是持抵制和反对的态度,但是当面临具体的情境时,我们其实并没有一个对腐败“零容忍”的政治文化。

  关于第二点,对于腐败问题的跨国比较研究已经证明,充分的言论自由和舆论监督才是解决腐败问题的有效手段。有序、合法、专业化、制度化的公众参与,可以大大提高腐败现象被揭发和惩处的可能性。我们现在过于迷恋各种反腐败的微妙制度设计和高超的现代技术手段,却忘记了腐败的本质就是权力的滥用,反腐败研究的就是对权力的约束,而参与是约束权力的最有效手段。

  所谓在反腐败中重新找回公众参与,其核心就是要加强公众直接制约公共权力的既有制度和渠道,同时要设计和提供新的制度和途径供公众发挥社会监督的能力。在这一思路的指引下,结合国际上的成功经验,笔者认为以下几个方面的措施是值得考虑的:

  一是加强廉政教育,营造腐败低度容忍的公共文化。很多人认为这个没用,市场化改革所带来的物质主义文化已经在社会上占据上风,教育根本不会起作用。但是笔者认为事实并不是这样,并不是教育不起作用,而且我们传统的那套说教式的唱高调的教育不起作用,情境化的、案例式的教育一定可以深入人心,对于物质的追求并不代表对腐败的容忍,香港就是最好的例证。但是教育的作用不是那么明显,而且也不是短时间内可以直接见效的,但是廉政教育必须要长期坚持做,才能发挥应有的作用。

  二是继续坚持对以往公民检举和控告权利的保护,这主要要通过加强和完善“举报人保护制度”来实现,我国目前有一定的举报人保护制度,纪检监察机构甚至还尝试出台过“举报人奖励制度”,但事实是对举报人保护的力度和措施远远不够,腐败与普通的犯罪不同,其往往都是通过内部人揭露的方式来发现的,香港廉政公署在办理第一个大案的时候就建立了“证人保护小组”,而我国目前还没有污点证人制度,也没有专门保护举报人的组织和措施。

  三是加强人民代表大会制度的财政监督职能,从法理上来说,政府的公共财政都必须在作为立法机构的人民代表大会的监督下来使用,而人大作为公众意志和利益的代表,应当监督和审批政府的预算行为,但是很遗憾,目前中国人大在这方面没有发挥应有的实际作用。

  四是要保留和维护媒体的舆论监督作用,包括互联网和报纸、电视等传统媒体。笔者可以很负责任地说,目前国内外学术界对于全球腐败问题的研究成果中,无论是量化统计还是案例研究,大家所找到的对于降低腐败程度最有效的外部因素依然是媒体的自由程度。当然,自由不意味着无序和失范,在反腐败的过程中,媒体应当为公众发出声音,为维护公众的利益而制造舆论,而不是作为恶意诽谤和散布谣言的工具,这是公众直接发挥参与对公共权力制约的关键渠道。

  总之,反腐败不仅仅是国家的事儿,只有当整个社会都抵制腐败,并且有能力抵制腐败的时候,腐败问题的解决才有希望。

  

  (作者单位:复旦大学国际关系与公共事务学院)

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文章来源:中央编译局网

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