卢正涛:东亚发展型国家的制度建设问题——基于国家治理转型的分析

选择字号:   本文共阅读 929 次 更新时间:2013-04-23 10:20:44

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卢正涛  

  〔12〕该局在确定先驱产业和吸引外资方面发挥巨大作用。东亚发展型国家建立权力集中的经济决策机关主导经济的发展,是基于这一基本的事实,即与欧美国家相比较,处在经济发展的较低阶段上。为了缩小差距,甚至赶上欧美国家,有必要由国家来规划经济追赶的目标、步骤、方案及采取相应的措施。显而易见,由国家出面作出部署,比起企业的“无序”竞争来说,更有利于推动国家经济基本结构的形成和产业的升级。这样,经济决策机关是否具备相应的能力就极为重要。东亚发展型国家采用的做法是,将国家的资源首先用来满足经济决策机关的需要,因而经济决策机关云集了最优秀的人才。在日本,通产省、大藏省官员主要来自东京大学等名校。在韩国,进入经济企划院的优秀技术官员在发达国家接受教育,具有从事制定经济政策的专业性和权威性。良好的教育使身居经济决策机关的官僚们具备指导国家经济发展的能力。

  再次,成立官方和民间人士参与的协调机构,共同推进经济发展。在日本,政府建立了数量众多的“审议会”。审议会隶属于首相办公室或政府各部,其成员由大臣挑选的各界专家组成,负责调查和审议政府提出的政策和立法提案。审议会的作用巨大,在审议后,国会能做的也只是盖个图章而已。〔13〕从实际效果看,民间人士参与审议会保障了政府决策的“科学性”,同时也把民间发展经济的具体要求带进政府中,形成官方民间合作推进经济发展的格局。在韩国,设立了经济科学审议会议、政府政策评价委员会、长期资源对策委员会、重化学工业促进委员会等机构,由总理统管。同时,形成总统主持的各种会议制度。如出口振兴扩大会议、季度审查分析报告会议、月度经济动向报告会议。这里以经济科学审议会议和出口振兴扩大会议的构成略作分析。经济科学审议会议由常任和非常任委员共37 人组成,其中 15 人是经济和科技部门的教授,14 人是前任长官或高级官员,8 人是财政金融界人士。出口振兴扩大会议在 1962 年是由 8个部门长官、两个主要经济团体负责人和另两人组成。1965 年扩大到 25 人。1977年出席者范围再次扩大,出口企业代表参加。〔14〕从成员的构成看,涵盖了经济、科技和商界的代表,反映了动员、组织社会力量推进经济发展的努力。东亚发展型国家在国家与社会关系上呈现出“融合性”的特点,而这种融合性就是在经济高速发展时期通过国家建立由官方与民间代表组成各种审议会、委员会等制度得到进一步的巩固和展现的。

  最后,国家直接掌握一定的资本,保证资源的分配有利于国家经济发展目标的达成。“日本、南朝鲜和台湾经济所具有的共同特点是政府依靠金融和货币手段,引导和控制私有企业活动”。〔15〕作为处于初级发展阶段的国家,东亚发展型国家在经济进入起飞时都面临资本相对稀缺的问题,〔16〕一旦这个问题得不到解决,国家再好的发展计划也无法实现。因此,将有限的资本集中起来,成为这些国家制度建设的重要一环。战后日本对金融的控制分为两个方面:一是建立金融规制体制。主要内容有:银行与证劵市场分离、长短期银行业务及普通银行与信托银行业务分离、设立专门的外汇银行管理外汇、严格控制存贷款利率及市场准入和金融机构的活动范围。二是建立财政投融资体制。支撑这一制度主要是大藏省存款部(后改为资金运用部) 、日本输出银行、日本开发银行、国民金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库等。〔17〕韩国在1961年军事政变后对金融业进行全面的改革。对于私有银行,政府没收用非法收敛资金购买的银行股份,限制银行大股东的投票权;同时新设立或改组开发银行、中小企业银行、国民银行、外汇银行、信托银行、住宅银行等,形成政府主导下的资本动员体系,确保资本投向国家希望的产业。〔18〕

  

  三、转向平衡型国家阶段的制度建设

  

  东亚发展型国家在经过几十年的高速发展后面临着新的转型。在转向平衡型国家的过程中,东亚国家正在或应该进行几个方面的制度建设。

  第一,形成与工业化社会要求相适应的国家治理权力结构,即议会与政府、中央政府与地方政府之间权力相对平衡。伴随工业化而诞生的新社会,必然要表达自己的政治诉求,并且,这种诉求需要有稳定的制度化的表达渠道。显然,以往那种弱化议会与地方政府功能的制度安排和做法已经不适应时代的要求。新的国家治理权力结构,在中央一级,就是要提升议会的地位,使之能够承担起整合社会各种利益、平衡社会中各种力量的功能,而不再是政府政策的通过器。因此,必须调整议会与政府(行政机关)之间的权力配置,将中央政府内的一些权力从行政机关转移到议会,具体表现为议会立法功能的强化和对行政机关的牵制能力增强,实现议会与行政机关之间的某种平衡。作这样调整,是因为“在大众参与型分权体制中,多种异议来自市场,但是,其中的大部分应通过集体决策机构———议会最终得到解决”。〔19〕与此同时,中央政府将一部分权力下放给地方政府,实现中央与地方合理的分权,使地方政府能及时满足社会提出的需求。我们可以看到,日本、韩国、新加坡自20 世纪 80 年代以来一直在进行努力,推进形成新的国家治理权力结构的改革。

  第二,构建政治家与官僚之间的新关系。官僚在东亚发展型国家经济高速增长阶段功劳巨大,政治家依靠他们制定经济发展计划,出台并执行各种经济政策,而政治家本身则“不参与政策的立案过程”。〔20〕官僚以才干和行动为自己赢得了推动国家发展火车头的美誉。〔21〕政治家与官僚之间形成了官僚拟定政策草案,政治家负责保证其在议会通过的关系格局。但是,当东亚国家经济发展的水平接近欧美国家或者说基本完成追赶欧美国家的任务时,官僚们便不再享有往日的荣光,成功主导经济发展的光环消失了。以前,正是东亚发展型国家在经济上与欧美国家存在着的巨大差距,使得他们能够通过比较认清国家努力的方向,从而为国家制定出切合实际的赶超战略。而今,当东亚国家站在新的起点上,几乎是与欧美国家在同一条线上向前迈进时,官僚们仍对企业进行广泛而又深入的干预给国家经济发展带来的不是福音,而是灾难,官僚由经济发展的规划者、推动者变为阻碍者。究其根源,在东亚发展型国家跨越赶超阶段之后,国家需要的不是官僚们的“聪明睿智”,而是市场的竞争,官僚们的“聪明睿智”往往阻碍着市场竞争。因此,在东亚发展型国家的工业化社会成长起来,国家治理权力结构发生深刻变化的背景下,政治家与官僚之间原有的关系模式需要重新构建。政治家不能像以往那样只是在官僚提出政策方案后提交议会辩论、表决,而是必须根据社会的要求形成政策,即具备提出政策的能力。在此基础上,形成政治家提出政策,官僚负责执行的新模式。这就要求强化两方面的组织建设。一是政党。政党的主要作用由原来保障官僚们提出的政策议案在议会中获得通过,转向独立形成政策并争取在议会中得到通过。这需要加强政党有关政策形成能力方面的制度建设。二是议会。在新的国家治理权力结构中,议会占有重要的位置并且政党提出的政策都要经过议会的同意,议会的立法功能、牵制政府能力的强化实际上是建立在政党不依赖官僚独立形成政策的基础上的。这就要求议会建立相应的组织,健全相关的制度。政党正是依赖议会的这些制度和自身的组织系统达到独自提出政策这一目的的。

  第三,改革政府管理企业的体制,构建政府与企业之间的新型关系。东亚发展型国家是在经济起飞这一特定历史阶段出现的,属于格申克龙所称发挥国家独特作用的时期。〔22〕国家通过一系列的制度安排将社会中有限的资本集中起来,投向国家选定的具有战略意义的产业,从而实现产业的快速成长和国家经济总量的提高。这种大量的资源由国家来配置的方式有着明显的局限性:它是以国家落后并且能够从欧美国家大量引进技术,建立和扩大本国产业为前提的。当经济发展水平特别是产业水平接近欧美国家时,与欧美国家发生激烈的竞争无法避免,这种主要靠引进技术发展经济的道路便难以维持。更为重要的是,本国的企业在发展中成长起来,它们要求按照市场规则自主投资,而不是由政府来为它们作决定。正如池田信夫指出的那样,经济发展成熟之后,日本开发主义体系就日渐保守、僵化,市场中的规制过多,阻碍了市场的发展。〔23〕因此,围绕保障企业自主决定权推进改革,构建政府与企业之间的新型关系,成为东亚发展型国家的选择。具体说来,改革主要涉及两个大的方面:一是应按照自由化、解除管制、重新建立管制的思路进行管制改革。〔24〕自由化就是放松管制,在条件尚不具备而政府的规则又不能废除时,放松对企业的管制,给企业宽松的发展空间;解除管制是指政府的管制措施已经阻碍了企业的发展必须予以废除;重新建立管制是指在新的基础上,政府为企业的发展提供外部的制度保障,即政府不再直接介入企业的生产活动过程,而是为企业提供公正的市场环境,通过市场的竞争,促使企业不断进行创新。二是将政府为了促进经济的高速增长而控制的大部分资源公平合理地转移到私人企业手中。国家直接控制并配置大量的资源本属于东亚发展型国家在特定历史阶段即本国的私人企业弱小、无力担当有效推动国家经济发展重任的无奈之举,一旦本国的私人企业成长起来,政府就应当逐步将手中掌握的部分资源返还给私人企业。所谓“公平”,就是政府转让资源时把促进市场竞争放在第一位,勿使个别企业形成垄断地位。而“合理”则意味着政府应遵循市场规则,使转移出去的资源得到最有效率的利用。

  第四,真正实现市场要求的法治。东亚发展型国家实行的是政府主导型市场经济。在这些国家,所谓政府主导,实际上是官僚主导国家的发展政策。结果,有关限制政府集中、分配资源权力的法律不可能提出,即使偶然在议会中获得通过也很难执行。池田信夫认为,日本官僚擅长“将法律偷梁换柱改成政令,葬送改革的成果,让通过的法案成为实际的废案”。他忧心忡忡指出,现在日本好像已然是法治国家了,但只要还有这些官僚存在,接下来的50年,法律还是会处于被忽略的地位,而我们也将仍处在“官治国家”的格局之下。〔25〕东亚发展型国家应遵循改变国家作用的方式,政府将属于市场的权力归还给企业,逐步厘清政府与市场的界限这一市场经济的根本要求,制定或修改法律,将政府的作用从直接配置大量资源转移到为企业提供公平的市场环境上来。唯有如此,法治才能真正实现。

  

  四、结 论

  

  东亚发展型国家的兴起及向平衡型国家的转变为我们考察制度建设提供了全景式的图景,而工业化、市场、国家( 政府)是图景中最重要的组成部分。工业化必须依靠市场来实现,但仅有市场是不够的,必须同时充分发挥国家的作用。从东亚发展型国家的发展历程来看,市场和国家在不同发展阶段所起的作用是不同的。在经济起飞或发展的初级阶段,东亚发展型国家鉴于与欧美国家的巨大差距,在承认、尊重市场机制的基础上,突出国家动员资源、引导发展的能力,强力推进工业化进程,国家因此强烈渗透进社会之中。制度建设围绕国家如何在发挥市场机制的前提下集中资源、配置资源,加速工业化展开,国家的作用远远超过了市场,强政府,官僚主导发展的地位势属必然。然而,当东亚发展型国家发展到一定阶段即企业、社会具有一定的自主性之后,整个国家需要依靠企业、社会、个人和国家的力量协同推动发展时,原来以突出国家作用为特色的那些制度就变成了发展的桎梏。东亚发展型国家需要进行转型,转向平衡型国家。也就是说,国家在发展中作用的方式要有根本性的变化,国家的力量与市场的力量要实现平衡。20世纪 80年代以来东亚发展型国家的转型实践表明,从发展型国家转向平衡型国家并不是容易的事情,路径依赖阻碍着转型的实现。但是,发展型国家毕竟不是常态的国家,而是体质不健壮的政治经济体,在更高的起点上是无法与欧美国家进行长期竞争的。要想获得与欧美国家比肩的资格,就必须果断地舍弃已经阻碍市场正常发挥作用、限制企业和社会的自主性、扼杀人的创造性的制度安排,建构适应国家新阶段发展要求的制度。

  

  来源:《学术界》2013年2期

  

  注释:

  〔1〕〔6〕杨光斌: 《政治变迁中的国家与制度》,北京: 中央编译出版社,2011 年,第 150,245、242 页。

  〔2〕本文所说东亚发展型国家,是指日本、韩国、新加坡,从国家形态看,它们属于同一类型的国家。除非有特别说明,文中涉及的东亚发展型国家或东亚国家,均指这几个国家。

  〔3〕〔7〕〔8〕〔13〕〔美〕查默斯·约翰逊: 《通产省与日本奇迹 嫡叩某沙( 1925 - 1975) 》,长春:

  吉林出版集团有限责任公司,2010 年,第 351 -356、38 -39、53、51 页。

  〔4〕〔5〕〔美〕禹贞恩: 《发展型国家》,长春: 吉林出版集团有限责任公司,2008 年,第 154、107 页。

  〔9〕〔19〕〔21〕〔韩〕郑德龟: 《超越增长与分配———韩国经济的未来设计》,北京: 中国人民大学出版社,2008 年,第 30、254、250 页。

  〔10〕T. J. Bellews,The People’s Action Party of Singapore: Emergence of A Dominant Party System,New Haven,1970,pp. 96 - 97.

  〔11〕〔14〕〔18〕〔韩〕赵利济: 《韩国现代化 奇迹的过程》,长春: 吉林人民出版社,2006 年,第59、72 -75、77 - 79 页。

  〔12〕〔美〕斯蒂芬·哈格德: 《走出边缘———新兴工业化经济体成长的政治》,长春: 吉林出版集团有限责任公司,2009 年,第 122 页。

  〔15〕〔美〕弗雷德里克·C·戴约: 《经济起飞的新视角———亚洲新兴工业化实体的政治经济分析》,北京: 中国社会科学出版社,1991 年,第 164 页。

  〔16〕林毅夫: 《新结构经济学: 反思经济发展与政策的理论框架》,北京: 北京大学出版社,2012 年,第 17 页。

  〔17〕崔岩: 《日本的经济赶超———历史进程、结构转变与制度演进分析》,北京: 经济管理出版社,2009,第 169 - 171,173 页。

  〔20〕〔23〕〔25〕〔日〕池田信夫: 《失去的二十年: 日本经济长期停滞的真正原因》,北京: 机械工业出版社,2012 年,第 77、76、78 -79页。

  〔22〕〔美〕亚历山大·格申克龙: 《经济落后的历史透视》,北京: 商务印书馆,2009 年,第 8 -36 页。

  〔24〕Steven K. Vogel:Freer Markets,More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries,Cornell University Press,1996,pp. 9 - 24.

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