杨继绳:中国官员数量为何成世界之最

选择字号:   本文共阅读 9740 次 更新时间:2013-04-01 23:06:18

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杨继绳 (进入专栏)  

  

  官员,也被称为干部。改革前干部由五部分人组成:党政干部;军队干部;社会团体和群众团体干部;事业单位干部;企业单位干部。改革以后,这支队伍逐渐发生变化。但变化速度和其他阶层相比,显得缓慢得多,在社会转型时期,各种社会矛盾的交织,群众中常有怨言。"端起碗来吃肉,放下筷子骂娘",骂谁的娘?骂官员的娘。再加上愈演愈烈的官场腐败,群众骂官的就更多了。因为官员是国家的管理者,承担着重大的社会责任。一个人一旦走上了领导岗位,他就成了公众人物,他就要受到广泛的批评和指摘。在社会转轨时期,社会矛盾较多,人们的意见也不一致,官员受批评指摘就会更多一些。所以说,官员阶层是当今挨骂最多的阶层。

  如果有人愿意排"世界之最"的话,中国官员的数量恐怕会列入"世界之最"的。有人说,在北京西单十字路口,每一瞬间就有三四个地、师级干部、十几个县、团级干部通过。这并不言过其实。

  实行改革开放以后,1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中国进行了五次机构改革。每一次都有精简机构、压缩冗员的目的,但是,事与愿违,机构越改越臃肿,冗员越压越膨胀。形成了膨胀--压缩--再膨胀的螺旋式扩张。在这螺旋式扩张的链条中,后一次扩张比前一次扩张数量更大,势头更猛;后一次压缩比前一次压缩更为困难,更为无力。

  从《近30年来党政机关人数的变化情况》一表列出的党政系统干部人数变化的趋势来看,其膨胀呈加速之势:1966年到1979年13年间增长46?4%,平均每年增长2?98%;1979年到1989,10年间增长86?1%,平均每年增长6?41%;1989年到2000年11年间增长了95?3%,平均每年增长7?60%.据国家统计局数字,2008年年底,党政机关工作人员1249?7万人(其中,中国共产党机关56?4万人,国家机构1,193?3万人)。另外还有人民政协和民主党派9?3万人,群众团体23万人。

  每次改革后,政府机构和人员能够很快回弹,主要是行政机关内部人控制的问题,机构设置与职能变更,行政人员有很大的权力,行政机关自己就可以确定,而不需要立法机关的约束,没有外部的约束力量。

  1998年那次国家机构改革是力度最大的一次,当时宣称,中央各部委办直属局的公务员从1997年的3?4万人减少到1?7万人,国务院编制人员减少了47?5%.2003年年底,中国公务员总数为653?6万人。实际上,1998年那次改革,把中央部门的一些工作机构由行政编制改为事业编制,如各部委的信息中心、研究中心等,本来是为领导决策服务的机构,多年来一直是行政编制,从1993年以后逐渐划为事业编制。所以,在国家党政机关里,除了653.6万公务员以外,还有400多万从事党政工作的事业编制的工作人员,他们照样吃"皇粮",是"准公务员"。1998年那次说是精简了多少人,但从财政上看,行政开支并没有随人员的减少而减少,反而比原来有较大幅度的增加。

  除了与党政机关的工作相关的事业单位以外,中国还有大量的事业单位,职工人数2871万人。

  党政机关工作人员和事业单位人员共4000万人,这些人需要财政供养。中共中央党校教授周天勇按美国联邦和地方政府的标准计算,我国"吃皇粮"的人数达7000万人,18个老百姓供养一个官员。

  上述数字还不是中国干部人数的全部。财政分灶吃饭以后,地方有了经济自主权,他们就用自有资金开支干部,称为"自定编制"或"自费干部",这些干部不在上述统计数字之内。在统计数字之外还有"借调干部"。他们是从企业借到机关工作的,由企业开工资、在机关从事干部的工作。2005年9月,我到甘肃通渭县采访得知,这个县的义岗镇,总共有人口2,100人,除了有镇干部82人,另有临时工勤人员7人和治安联防队员3名,这10人不在编制之内,但还需要镇财政掏钱开工资。现在这个镇的工作人员相当于人民公社时期的3?5倍。

  值得注意的是,在干部队伍的扩张中,领导干部的增长速度,超过了一般干部的增长速度。1996年我到湖南省采访得知,94万人的安化县有地市级干部3人,县、团级干部100多人,科、局级干部1,500多人,一般干部500多人。当地一位政协委员在我主持的座谈会上说:"干部队伍像一盘军棋,除了挖地雷的几个工兵外,全是当官的。"有些单位领导人过多,常为排位子、分物资、坐车子、住房子闹矛盾。一把手为排列副职的先后顺序大伤脑筋,只好列名单时把老张排在前,开会时让老李坐在前,作报告时让老王讲在前。

  上述领导干部的数字还不包括"相当于×级干部"和"享受×级干部待遇"的人数。如果包括这些人,则两倍于现职领导干部的人数。

  官员太多的直接原因是机构的裂变。机构多了,官员自然就多了。而机构裂变的原因之一又是官员太多,"因神设庙"的情况是比较普遍的。官员太多和机构裂变互为因果。

  多年来,中央和地方各级机关中,要求提高机构的级别成了不可阻挡的潮流。股级升为科级,科级升为副处级,处级升为副厅级……机构一升格,该机构的领导干部的工资、级别以及各种待遇也随之水涨船高。由于要求机构升格的势头很猛、编制管理部门处于"众人推门一人顶"的被动地位。1998年那次机构改革中,一批原来是副部级的机构升格为正部级。各省也将这类机构由副厅级升为正厅级。

  机构重叠,职能相似,同类的工作分几个部门管,有名有利的工作都说是属自己的管辖范围,费力不讨好的工作都推给别的部门。有些县里,管农业的有农经委、农业局、农业区划办、农村能源办、多种经营办、棉花办、烟叶办多家职能交叉的机构。县农业局内设机构又和其他部门内设机构重叠。例如,农业局有多种经营股,县政府又设有多种经营办公室,这些职能相同的部门经常扯皮,因部门间的矛盾常在工作中"使绊子""设卡子",我干不了,也不让你干好。基层单位面对多家意见不一致的"婆婆"左右为难,叫苦不迭。

  为了解决职能相似、级别相同的部门之间的扯皮问题,又不得不在这些部门之上再设一个协调机构,进一步使官员增多。

  机构多、官员多,为基层增加了很多麻烦。办一件事跑几十个部门、盖几十个图章成了常规。再加上机构之间的扯皮、推诿,很多事情难以办成。高一级的首长为了办成一件事,不得不摆脱常规工作程序,亲自"拍板定案"。既然有首长"亲自拍板"这条路子,基层单位就千方百计地找关系、走后门,直接请首长"批示"。这样,就形成了一种恶性循环:事情越难办就越找关系;越找关系工作程序就越混乱,事情就越难办。

  既然直接找首长成了办成事情的有效途径,那么,和首长有特殊关系的人就可以派上特殊的用场了。于是,一些跟班、司机、秘书、子弟、情人被推上了领导位置。官员多了,是否比过去清闲了?不见得。官员一多,他们相互之间"制造"了很多工作。在一件事由一个部门干的时候,就不必下文件、开会。现在一件事情由若干个单位干,相互之间的文件就多了起来,会议也就多了。据某市不完全统计,仅1997年1月至6月,召开的有市级领导参加的会议达400多次,出席会议的领导干部达1,000多人次。20个部委和临时机构印发的内刊、简报、信息资料总计超过100种,最多的部门达6种。某省抽样调查表明,省地县领导干部,每年有三分之一时间"泡"在会海里,省委、省政府主要领导每天收到的文件资料不下10万字。一个单位的副职越多,这个单位的职能就越分散,每一个副职都不能做主。于是,上级开会要决定事情就得指名第一把手参加。但是,第一把手没有"分身法",他只好多设副职,代他去开会。参加会议的人做不了主,回来后还要开会传达、研究,再向上级打报告。

  每一种机构都应当是为了完成一种社会职能而设立的,它的人员应当为这一社会职能而工作。但是,人员太多,就需要一批人为机构本身自我服务,这批人并不是为社会职能而工作的。据估计,各机关自我服务的人员占三分之一以上。90年代以来,有些事业单位还要自己赚钱养自己,一些单位有三部分人:一是执行这个单位所承担的社会职能的人;二是后勤保障人员;三是经营人员,靠他们赚钱养活前两部分人。由于赚钱最重要,经营人员的队伍很庞大,真正承担社会职能的人不到三分之一。

  机构重叠、文牍如山,基层情况经过层层筛选、加工以后,传到上层后大部分失真或过时。于是一些有事业心的领导人就深入基层、直接调查研究,检查工作。但是,省里干部下去,地市干部陪同,到了县里,县级干部也跟着陪同,到了乡镇,上头来的人已经阵容很庞大了。一个干部下去,像滚雪球一样,陪同的人越来越多,他被陪同的人包围起来了,哪里能接触群众?上面的部门多,今天来这个,明天来那个,都得陪同,都得汇报,都得盛情接待,闹得基层叫苦不迭。

  

  廉价政府何处觅?

  

  100多年以前,马克思在热情地讴歌巴黎公社时,兴奋地称赞公社真正地建立了"廉价政府",减轻了人民的负担。现在,由于机构的裂变和冗员过多,政府越来越"昂贵"了。

  财政供养人员过多,公务消费支出过大,购买和维修汽车、买手机等等的支出越来越庞大,国家行政管理费连年大幅度增加,维持行政运转的成本越来越高。

  1993年以前,财政收入中包括债务收入。从2000年起,财政支出中包括国内外债务利息支出,如果在15886?50亿中扣除累计内外债的利息,则行政管理费的支出占总支出的比重在12?5%左右。

  行政管理费用支出占国家财政总支出的比重逐年增加,行政管理费用支出占国家财政总收入的比重也逐年增加。有专家指出,中国各类管理机关自身开支占年度财政支出至少要在30%以上。

  上述数字不是行政管理费的全部,仅靠这部分行政管理费是远远不够的。各级政权还得搞各种名目的"创收"。什么叫"创收"?就是利用行政权力乱收费、乱摊派、乱罚款。这"三乱"已经成为一大社会公害。国家曾三令五申,采取种种措施治理"三乱",但越治越严重。2003年以后,国家实行了"费改税",提高税收,取消收费。其实,"三乱"是官员太多的必然结果,治标不治本自然收不到效果。

  人员增多以后,不仅仅是行政经费的增加。办公用房、汽车增加的速度也是惊人的。办公楼建设不是出自行政管理费,汽车也有一部分不是出自行政管理费。北方某大城市文革前党政机关只有一栋楼房,现在市委、市政府、人大常委、政协都分别盖起了很有气派的大楼。现在办公用房的面积比20年前增加了十多倍,但还嫌不够用,不少处室花高价在外边租房办公。

  前财政部长刘仲藜曾说过,令他头疼的事情有三件:人、车、会。官太多,会太多。车,主要是轿车。中央国家机关主管公务小汽车的部门明文规定:正部级和常务副部级配专车,其余副部级干部一律实行保证用车。所谓保证用车就是不设专车,只要用车,机关公共车队必须派车。实际上,北京的局级干部、地方的科级干部都有专车。在上世纪90年代后期就有一个统计数字:当时有350万辆公务用车,每年耗费3,000亿人民币,这些公车消耗远远高于国家财政对国防、科研、农业、公共卫生、教育等方面的投入,也足以再建三个三峡工程。所以,1996年就提出了公车改革的问题。1998年国家就正式推动公车改革。但是,公车改革喊了10多年,试验了近10多年,没有丝毫进展,到新世纪,公车继续大量增加,2005年我国公车轿车保有量超过了500万辆,每年为此消耗超5,000亿元。这些钱足以解决医疗、教育、低收入保障方面的问题。为什么公车改革推动不了?主要是触动了乘车官员的利益。公车改不动是因为"公权"没有改革。

  据公路运输企业财务分析显示,轿车每万公里的运输成本为8,215?40元,而党政机关和事业单位轿车的运输成本为50,361元,相当于运输企业的6?13倍。而运输效率,5辆公车才相当于一辆出租轿车。为什么公车成本这么高?这是因为,公车私用已成为普遍现象。公务轿车只有1/3用于公务,1/3被官员家庭私用,1/3被司机私用。钓鱼打猎,假日郊游,接夫人送孩子、购物访友、应酬私情,都是用公车。公车变成了个人财产,司机变成了官员的家庭服务员。司机是最了解某些官员不法活动的人,虽然是家庭服务员,但不能得罪他,给官员开车得到的好处是不少的。只要不影响自己用车,司机以车谋私,官员是不管的。特别是那些有劣迹的官员,有把柄抓在司机手里,给他开了几年车以后,不得不给司机安排一个满意的肥缺。最新调查表明,官员的司机是中国当代重要的犯罪群体之一,(点击此处阅读下一页)

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