蔡林慧:试论中国行政监督机制的困境与对策

选择字号:   本文共阅读 627 次 更新时间:2013-03-30 22:15:30

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蔡林慧  

  可以通过修改宪法,建立监察机关直接向人大负责并实行垂直领导的行政机构体外监察机制,将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置为监察委员会,直接向各级人大负责,与各级行政机关的权力并列,“监察机关主要领导成员应由同级人大选举并报告人大批准后任命,监察机关的各项开支费用应当单列。”

  为避免多元监督力量的分散,监督源可以有多个,但辐射点只能有一个,这就是各级人大。实现多元监督权力逐步向人大监督合并或靠拢,确立人大在行政监督网络中的核心地位,除了要强化人大自身的质询权、特定问题调查权、人事罢免权之外,还需要依据宪法规定,有效整合违宪监督权。追究政府违宪行政是人大义不容辞的义务。多年来,人大对政府违宪的监督和审查形同虚设,重拾这一职能,既有实际效果,更具象征意义。同时,鉴于其他监督主体不具备违宪监督权,由人大进行这一权力的整合最为便捷,也有助于树立人大监督的核心地位。具体来说,人大及其常委会应通过统一的信息平台,将人民群众、社会组织、舆论及国家机关所反映的政府违宪信息集中整合并确认,严格按照宪法规定的程序和步骤从具体操作层面上而非形式上进行监督,监督过程与结果应向公众公开。与此同时,明确赋予人大财政、审计和监察的管理权,将原本属于行政序列的监督机构提升为国家权力机关的委员会,由向同级政府负责变为向人大负责,奠定人大监督事实上的核心地位。同时,出台专门的监督法,在明确界定各监督主体监督职责与权限的基础上,从程序角度对人大如何指导并管理其他监督主体作出详细说明。

  完善的多元监督网络不仅包括独立的多元监督主体,还应结合不同的监督源采取多样化的监督手段与工具:其一,注重法律手段的运用。法治是行政权力扩张的天敌,正如戴雪所言:“法治首先意味着法律的绝对的至高无上和优势地位,它排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。”选择以法律手段监督行政权力,加强监督立法,弥补监督内容上的空白,细化可操作性的程序等等自不待言,更重要的是如何增强法律监督的权威,确保其监督的恒定有效,因而法律监督途径的拓展,与其他监督手段的衔接及对司法机关的监督就显得尤为重要。其二,行政(领导)手段的运用。行政手段的运用一般存在于具有领导与被领导关系的组织间,或者由具有特殊职能的组织所实施,在现阶段主要有上级行政机关、上级或同级党委、同级具有特殊职能的行政组织(如审计、财政等)等。其三,经济手段的运用。人大利用财政预决算来控制政府决策,人民群众和社会组织通过请求行政赔偿来制约政府滥用权力,都可以理解为监督行政权力的经济手段。其四,教育手段的运用。对官员进行党性修养与职业道德教育在一定程度上有利于其形成正确的权力观,与其他相关制度结合更能增强其自觉照章办事、维护权力运行合理有效的内在动机;对公众进行维权教育与法制教育有利于提升监督意识,规范监督途径与方式,最终优化监督环境,降低监督成本。

  此外,应努力实现监督技术的网络化。将电子技术运用到行政权力监督活动中,利用其快捷、经济的特点来打造网络化的监督体系,可以弥补原有行政权力监督主体各自为政,互不沟通的缺陷,提高行政监督的整体效率。将多元监督主体纳人到共同的监督网络之中,“既能实现多主体的积极参与,又能避免监督成本由个人或某一组织来承担的现象,使监督主体从单个主体的理性行为导致集体的非理性的囚徒困境中解脱出来。”另外,利用技术手段实现与政府办公网络的对接,行政监督主体可以及时掌握政府行为的准确信息并快速行使监督权力,如此便可实现事前监督和事中监督,而无需等到政府行为偏离目标并造成破坏性后果之后再去做补救式的监督。

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本文责编:frank
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文章来源:《政治学研究》2012年5期

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