尹超:制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析

选择字号:   本文共阅读 712 次 更新时间:2013-01-29 21:26:08

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尹超  

  农用地所有者与城市开发商彼此“隔离”,政府的过度介入使得土地交易市场并不真正存在,土地市场价格难以体现其价值。价格参数一旦失真,失地农民的利益边界会无限缩小。政府在决定征地补偿的数额时,也必然表现出较强的随意性,无论给予失地者多少补偿,政府都可能产生补偿具有合理性的“财政幻觉”。

  

  三、“土地财政”的转型路径

  

  改变地方政府“土地财政”依赖性并实现其转型,必须优化和增加制度供给,建立财政风险分散机制,打破对非规范、非正式财政路径的严重依赖。

  (一)改革现有的财政体制,建立公共价值导向的财政收支平衡制度

  在市场经济体制的环境中,社会公共利益保障是满足公共价值的重要途径。要满足社会公共需要,必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化,才能保证财政收支平衡,预防地方政府对“土地财政”的依赖。强调公共价值导向,必须做到:通过合理安排收支结构,积极扩大税源的同时不断优化财政收入结构,设计满足民众公共服务需求的财政支出渠道,即达到财政支出效益最大化的目标。公共价值导向下的财政法定和财政民主原则的统一,是土地收入“取之于民,用之于民”的“取”与“用”相结合的必然要求,更是构建公共财政的目标。因此,为了治理土地财政,第一,必须按照公共价值导向要求,对党和政府的决策进行清理,使地方政府获得履行职能所需要的财权。为规范并解决财政失范问题,应明确中央和地方的支出责任,以法律形式固定下来,实现土地市场有序运行。在预算制度上必须明确:①所有的政府收入都必须以国家最高权力机关通过的法律为依据。②除某些特殊的例外,所有的政府收支都必须纳入政府预算。③所有的政府收支都必须得到国家权力机关的批准。④除某些例外,所有的政府收支都必须向社会公开并接受监督。⑤国家权力机关审查通过的政府预算具有法律效力,政府及其官员必须严格遵守,否则将受到法律的追究,等等。第二,地方政府要摆脱“土地财政”模式,关键在于改革和完善现有财政体制,构建地方政府“税收财政”模式。从确定性上来说,税的确定性和规范性比费更强,也更能向对方当事人提供稳定的预期。“税的不确定性远比税的不公正性危害更大。当税是随意课征的时候,每一个纳税人都会被税吏的权力所左右,税吏会借端加重赋税,或者利用加重赋税的恐吓,来勒索赠物和贿赂”,若确定性不强的征收方式存在,“会让税吏变得专横和腐化……甚至原本不专横、也不腐化的税吏,也会变得专横和腐化”,因此,必须要扩大税基,建立独立稳定的地方税体系。当前,提高我国房产税总收入的一个重要前提,就是要尽量拓宽我国房产税的税基,确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担,而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系。二是建立以物业税为主体税种,以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系。公共价值导向下,政府作为社会管理者,其行为动机“不是也不能直接从事市场活动和追逐市场营利,它追求的是社会目标,而不是利润目标。”遏止土地财政,必须在公共价值导向下进行财税体制的深化改革,健全中央和地方财力与职权相匹配的财政体制,更进一步改善财政收支结构。

  (二)构建土地受让金管理和储备制度,完善受让金使用的绩效审查机制

  按照财政分权理论,重大财政事项必须由人民代表大会审查决定,人民对财政事项享有广泛的知情权和监督权。针对土地财政的核心——土地出让金至今仍游离于预算外,无法接受有效监督,其使用、管理和分配具有极大的随意性和非公开性问题,必须做到:第一,土地出让金收入经法定程序,可由土地储备机构、财政局及资产经营公司设置财政专户,保证收入及时纳入管理和储备机制内,其他部门不得私设账户。第二,以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标,建立完善土地征收绩效评价体系。该体系应以支出的相符性、及时性与合规性为考评标准,以相应层级的政府具有的相应筹资能力为基本前提,赋予地方政府有助于经济发展和居民生活的财政支出责任,或者允许其量力而行地设法弥补土地征收所需要的财力缺口。对土地出让金进行合理管理以达到保值增值的目的,从而实现土地出让收入的稳定化和可持续化支出。第三,对地方政府的土地受让,人大应发挥自己的监督作用。应该界定地方政府土地受让的审查启动机制、审查程序,以及因土地出让给民众造成的损失的救济渠道的拓宽,应该由人大或是第三方独立机构进行审查。对于政府的土地受让金收入,应做严格的使用规定,以防止地方政府的形象工程建设以及地产业盲目上马。这样,地方政府为了追求一时的经济效益而牺牲长远利益及对房地产市场的不合理介入的行为才能大大减少。

  (三)健全财政转移支付制度,促使政府积极寻找替代财源和融资平台

  健全中央和地方财权和事权匹配的转移支付制度。公共价值的财政体制通过转移支付制度“还财于民”,以此来建立财权和事权协调的公共服务型政府,而不是将政府变成纯粹的“经济人”。规范政府在财政活动中的行为,提高财政部门依法行使职权的意识,更好地保护财政相对人的合法利益,促进我国市场经济健康稳步的发展,从“政府主导型”财政转变为“法治主导型”财政。解决地方政府财政压力过大的问题,应改变现行情况下政府在出让土地时一次性收取土地出让金的做法,积极探索替代财源,来稳定房价、平衡地方政府的财政收益。同时,可尝试进行城市经营性建设项目使用集体建设用地试点,从管理上切断土地财政的通道,强化政府的宏观调控职能,弱化直接抓经济建设的职能。此外,要注重政绩考核对规范地方政府行为的引导,完善政绩考核制度,对地方政府及官员的政绩进行全面科学、客观公正的评价,并建立财政安全运行指标体系和评价体系。

  

  四、结语

  

  土地在房地产调控中的利用与管理,深刻维系着国之命脉、民之根本。2012年2月6日至10日,国务院总理温家宝在中南海主持召开的五次座谈会上强调,房地产调控目标有两个:“一是促使房价合理回归不动摇,二是促进房地产市场长期、稳定、健康发展。”房地产调控会带来新的利益格局的巨大调整和变动,构筑良好的制度“安全网”,是土地流转合理化强有力的制度支撑。法律制度的至高意义在于,“必须服从进步所提出的正当要求”,才能行之有效且富有生命力。

  必须说明的是,回避“土地财政”模式下产生或积累的各类矛盾与问题,一味换取经济增长速度,是与可持续发展要求背道而驰的,其长远的预期后果也将会南辕北辙,相去甚远。在大量地方债还款期临近的情况下,一旦地方政府预算外收入与偿债能力不匹配,偿债风险将可能引发一系列问题。因此,“土地财政” 转型刻不容缓。同时,构建财政风险分散机制、搭建风险分散机制的组织框架、明确风险相应的管理部门职责,才能实现“预警防范、实时缓释”的目标。通过发挥财政风险分散机制作用,加上对应的财政监督机制,二者相互补充共同引导“土地财政”稳妥、成功地转型。

  

  (来源:中南大学学报(社会科学版)2012.4)

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