中国的城市化:面临的政策问题与选择

选择字号:   本文共阅读 891 次 更新时间:2013-01-22 23:37:42

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J·弗农·亨德森  

  而不管其父母的身份,同时要坚决反对关闭那些为许多移民小孩提供了上学机会的“地下学校”。其他的改革包括促进城市移民的就业培训和给农村年轻人岗位技能教育,这个现在非常短缺。这些改革关系到移民和他们孩子的教育,这对于长期的技能获得和持续的经济增长非常重要。

  改进移民的生存条件

  4.11 其他关键的政策改革应该一是有利于促进移民融入城市的主流社会;同时能促进“城中村”更好地融入城市。集体宿舍、城中村和城乡接合部往往是生活不太方便的区域,孤立或偏远。这些地方如卫生设施、排水、供水等基础设施也很差,其特征有些类似于巴西的贫民区。城市基础设施等公共服务应该扩展到整个城中村,提高城中村的卫生和居住条件。以下讨论的财政和土地规划都涉及了这个方面。

  4.12 为了提高移民者在他们工作的城市的投资能力,就需要给予他们更好的机会以利用住房贷款市场。他们在农村的财富应该更容易转移(见后),包括允许其出售农地(或者农地的使用权)和在当地农村企业的股份。提供更多机会使移民拥有自己的商品房,鼓励和允许建立正式的住房租赁市场,这将给予移民者更多的租赁选择而不是选择住集体宿舍和城中村,从而导致更好的社会整合和改进的住房条件。

  4.13 住房问题是城里所有低收入群体都面临的一个更普遍的问题。住房消费补贴可能会带来“补贴移民”。长久被认可的是,城市扩张、住房价格上升是限制移民到适合水准的自然机制。

  4.Ⅱ避免过度拥挤的超大城市的出现

  4.14 前面指出,如果消除劳动力流动壁垒,鼓励城乡人口流动和城市集聚,那么国民收入将大幅增加,城乡差别缩小。然而,仍然存在财政政策和资本市场会向部分城市倾斜的问题,这将鼓励人口向省级城市的过度迁移。

  在中国,这十年中受到很大倾斜的城市有两个:北京和重庆。表1最右一栏显示,在这两个大都市中,城镇和城市的年人均人口增长率仍有4%~5%,尽管不考虑两个城市的规模。然而,各自的增长来源不同。对于重庆而言,本地的农村居民向城市和城镇转移即所谓的内部移民提供了增长的动力。而对于北京来说,这种增长的源泉来自于省外移民。事实上,上海也面临很高的省外移民增长率。表1也显示,如果想达到良好的人口增长数也很困难。整个省份正在经历人口负增长的时候,而农村人口却在大幅增加。联合国提供的官方数据(该数据基于中国方面提供的信息)掩饰了这种事实。因为倾斜主义的存在,中国许多农村地区现在可能面临着人口过度增长的形势。

  4.15 如前所述,一个鼓励移民和城市化、但限制跨省流动的办法,就是允许省内无约束的自由流动。最终,广泛的市场化改革将有助于避免超级大城市的出现。特别是,整个资本市场应该向所有的企业、城市和农村部门开放,形成融资市场的自由竞争,从而使那些处于较低行政层级的城市能更好吸引投资和移民。通过确保资本进入高回报领域而不是政治上受宠的地方,这样的改革将促进经济可持续增长。改革资本市场以建立一个全国统一的市场,这同劳动力市场的改革互补,同时也是城乡一体化中改革的一个有机部分。

  4.16 一个相关的问题涉及政策对政策规模分配的影响。证据表明,纽约和东京这样的超大规模城市在一个国家中的功能是有限的。没有强力的制度和训练有素的管理者,管理超大规模城市的困难相当繁杂。看起来,中国经济增长应重点放在100万到500万人口规模的城市(许多中国的小城市规模还不够)。

  4. Ⅲ 促进自然资源的有效利用

  4.17 城市化对于自然资源利用和环境影响比较大。本报告的聚焦点是粮食安全和土地利用,但其他的问题也很重要。例如,如果缺乏恰当的政策,工业化和城市收入增加后引致的能源需求(汽车,电子设备,空调,供暖等)将导致环境退化。据报道,中国北方水资源存在严重短缺。然而,城市化和提高农业生产率可以减少农业用水。拥有更好的灌溉、节水设施以及更高机械化程度的现代农业可以有效减少农业用水,如以色列就依托很少的水资源发展了高产出农业。新加坡和其他国际经验表明,城市化和高人口密度可使水处理和循环利用更便宜,而且可以广泛采用水表计费,鼓励个人节约。

  实现粮食安全

  4.18 总体上,城市化是与改进农业生产力和粮食安全紧密关联的。最重要变化就是农业土地使用方式的改变。城乡移民改变了农业格局,从农民在小片农地上耕种变成现代农业,后者汇聚了大量土地,投资于土地改良、耕作机械化和提高人力资本。受教育程度高的农民更容易接受新技术,选择更好的农作物品种和其他投入,并能更好地理解市场情况。韩国是一个值得学习的范例,其农业条件贫瘠,粮食和谷物安全是一个重要的政策问题。自1975年起,韩国农民已经由1320万减少到340万,稻田面积减少了9%,农业用地总共减少了16%。与此同时,谷物产量却增加了61%。其成功的关键在于同步改进技术和提高农民教育水平,实现土地集中和耕作机械化。中国可以复制这种成功,大量减少农村人口甚至减少部分农业用地。

  4.19 为了提高粮食产量和保障粮食安全,有两个关键改革前面已经提及,即改进农村教育,改革金融部门以实现更多的农业投资。这里我们关注农业土地利用自身的治理改革,特别是加强农村的产权保护。以上三方面的改革结合起来将增加农民收入,并帮助缩小城乡收入差距和鼓励一些有才干的农村年轻人选择农业作为职业,而不是移民到城市。在下个部分,我们将论述那些旨在减弱城市过度扩张从而蚕食农村地区的改革措施。

  4.20 强化农村土地产权。农村土地承包权应该延长到70年或更长,以提供更强的激励来投资于土地改造和农用机械。土地承包权应该能完全转让或出售,以鼓励投资于农业和把土地集中到更大的所有者手中,从而提高农业规模经济。当前的一个问题是当劳动力流动到城市时,他们被阻止或者禁止处置他们的土地承包权。如果土地承包权被租赁出去了,承租人往往缺乏继续投资于土地的激励。移往城市的农村移民仍然保留着土地承包权,这被看作是他们的某种形式的经济保障,似乎当他们在城里遇到危机时他们总是可以回去务农。这是一个幻想:中国过去25年所经历的城市化是不会逆转的。一个10多岁时离开村庄的农民工,在15年以后回村时已不会种庄稼了。强迫保留这些土地承包权并没有给个人带来经济保障,中国也不会实现粮食安全。如前所述,农村财富的可转移性有助于移民者更好地融入城市社会。

  鼓励有效的土地利用和减小城市蔓延

  4.21 城市土地利用政策有两个方面:(1)合理配置城乡用地,从而提高土地利用效率,提供保护农业用地和绿色空间的正确激励;(2)管理好城市内部的土地,避免无序利用和出现不合理、服务差的社区。改革涉及加强个人产权和优化对土地利用模式的监管。

  4.22 世界各地都担心“城市蔓延”,对汽车的“过度依赖”,以及城市扩张过程中农用土地的减少。而中国的市长面临的激励是鼓励把农地转为城市建设用地,并刺激使用汽车。对这种行为的主要的控制手段是上级的指令,如禁止农地改变用途,或要求城市满足某些随意确定的最低人口密度。这些限制充分说明了用这种命令与控制的方法实施城市管理所面临的困难。这种上下级之间的指令通常不能充分认识到不同城市的扩张应该是不同的(取决于不同的地理、人口及人均收入增长状况),高人口密度的要求更适合具有某些历史渊源和地理特征的大城市,但不适用于其他城市。

  4.23 当前的政策造成了土地的低效率利用。首先,许多城市有较强的财政激励使其更加关注对农地(绿地)的开发,而不是重视对现有城市土地(褐地)的重新开发利用。按目前的农地(绿地)开发政策,城市可以获得城市周边的农业用地,然后把土地使用权卖给城市开发商。另一个获得土地的办法就是开发“褐地”,即对城市土地进行再开发。在某些城市,跟国有企业或地产管理机构去谈判来获得土地的代价要比从农村获得土地昂贵和费时。其次,由于明显低的汽油价格(相当于欧洲价格的一半),从而鼓励人们开车出行。

  4.24 确保让城市承担真实的征地成本。如果城市需要承担征用农地的机会成本,这会减少征地面积和提高城市密度。首先,土地管理法规定的对农民的补偿范围是很不够的——目前国家法规规定只按农业产出计算补偿。确定合理的补偿是很难的,因为城市边缘的农地的部分市场价值反映了周边城市基础设施的改善(例如高速公路建设),农民可能并未支付一定的成本;而且农产品的价值随着城市增长和由此而来的对当地农产品需求增加而上涨。其次,现行的补偿是与村长协商的,而村长可能并没真正代表村里的集体利益(村长往往更多考虑了其个人的利益),可能被诱惑以低价出售。根据一项正在进行的试验,如果所有村民都被看成是本村农用地的股东,如果要求土地出售必须得到所有股东的批准,这种透明的决策过程将使村长面临更强的激励同买家认真地谈判。第三,作为征地的补偿,应该给予失地农民城市户口,从而使城市去承担征地的完全成本。

  4.25 鼓励褐地开发。在20世纪90年代,一些城市的褐地开发得到鼓励(如上海市),允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权(土地开发权),这提供了财政激励来推动土地更快地得到再开发。恢复城市土地的历史使用者(1988年前)更大的产权将有助于老城市的再开发,特别是在那些再开发进程缓慢的城市。然而恢复这类产权可能与当前的政策相冲突,后者要求所有土地开发都必须通过租赁拍卖程序并加强新使用者产权保护。

  4.26 提高汽车使用成本。居民目前所支付的拥有汽车的成本远远少于社会成本,包括交通拥堵和环境成本。大幅度提高燃油税将鼓励人们使用其他交通工具,提高燃料效率,改善空气质量。在超大城市,需要制定其他激励计划以减少拥堵和汽车使用,如提高停车费,增加公交车专线,设立免拥堵区(如英国伦敦),和征收拥堵费(如新加坡)。鼓励超大城市保持较高人口密度,这有利于发展公共交通,甚至地铁交通也可以实现财务盈余,因为出于成本效率考虑,人们会在短距离出行中更多地使用公共交通。

  通过土地利用规划和市场运作建设宜居城市

  4.27 所有城市土地市场都面临一个内在矛盾,一方面希望有一个完全自由的市场,使土地售价最高和利用最好;另一方面,又需要通过土地利用规划来监管这个市场。甚至在市场导向最强的国家,土地市场都受到监管。这些监管是为了实现两个目的:第一,是确保形成不同土地利用类型的功能分区。因此,不受欢迎的使用者(如工业、污染户)能同其他用户隔离(如居民用户)。这确保居民区不会有污染型工业,不会产生危险、污染和降低物业价值。第二,协调私人土地利用和公共土地利用如交通基础设施,这样高速公路和其他交通设施可以为工业园区服务,而居民区则要靠近铁路和公交汽车,方便出行和购物。

  4.28 中国面临两个问题:首先,尽管土地市场是相当自由的,但却不是完全竞争的。开发商可能不需要真正支付征地的真实成本。其次,从规划来说,中国同发达国家一样制定有土地利用的总体规划,但是,中国的详细规划和土地利用总体规划衔接得并不好,且缺乏法律的权威性;而在发达国家中,基于总体规划的详细规划有约束土地配置和使用的法律权威。

  4.29 确保土地由出价最高者获得,并实现最好利用。中国由国土局掌握的城市土地是通过土地使用权出售的方式给开发商的。出售土地的方法是一个重要问题,因为历史上往往是通过协议转让的方式将土地出售给有关系的开发商的。所有政府拥有的土地使用权都应该通过拍卖出售,其中竞标价格应该起决定作用,要求中标者有支付能力且执行合同的记录良好。招标体制下开发商要承担项目的真实成本,即除了按市场价格支付征地的成本外,它们还应该支付完成其项目开发所必需的基础设施(例如次级道路、污水系统和管道等)的投资。或者,根据市政府的要求支付项目开发对城市影响方面的成本,这样可以回收基础设施的投资成本。

  4.30 加强城中村的产权保护,整合城市行政管理。如何处理城中村?由于这些土地是为城市发展的目的而进行开发的,虽然市政府也许早就该购买这些城中村土地,但土地所有者的产权应该得到尊重;特别是,为了降低地方土地市场的不确定性,要明确规定村民出售土地使用权的合法性。但是,市中和边缘地带的城中村要纳入城市的统一管理,所在居民应该获得全面的市政服务,同时也要交纳所有的城市税收。城中村的再开发项目应该遵守城市的总体规划和区域性详规。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:东方早报

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