王振耀 田小红:中国自然灾害应急救助管理的基本体系

选择字号:   本文共阅读 799 次 更新时间:2012-11-05 10:55:41

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王振耀   田小红  

  由于城市人口随着生活的逐步改善,淘汰衣服及其他一些日用品的周期缩短,所以捐助活动是经常性的。为了方便城市人口的捐助,1996年以来,在大中城市开始设立捐助站点,到2005年底,全国共设立社会捐助站点3万个。同时,为了进一步保障困难人口的基本生活,一些地方开始利用社会捐助的物资设立了“爱心家园”、“慈善超市”或“扶贫超市”,贫困人口可以在这些超市中领取一定的物资,2005年底全国已经设立有4000多个超市。

  在社会捐助制度中,一些公益性社会团体扮演着重要的作用,他们从不同的角度进行灾害救助,对于解决贫困人口的多种困难,弘扬社会美德,产生了广泛而深远的影响。

  (九)国家自然灾害的减灾工作指导系统

  为了有效地减轻自然灾害,在国家减灾办的统一指导下,各有关部门和地方政府也开展了多种形式的减灾活动,包括社区减灾、减灾教育和培训以及与联合国国际减灾组织的广泛合作等。在地方上,则设立有类似的省级减灾组织并开展多种形式的减灾活动。

  (十)国家自然灾害的科研与科技支持系统

  2005年,国家减灾委员会正式设立灾害领域内各类著名专家组成的专家委员会,集中各类专家共同工作开展灾害类的研究。同时,国务院已经批准建设环境与减灾小卫星星座系统,预计2007年能够发射三颗卫星以加强对灾害的监测。

  

  三、自然灾害应急管理体系的重大转型

  

  2000年以来,中国自然灾害的应急管理体制一直处在根本性的调整过程中。这主要是由于市场经济体制基本确立以后,伴随着信息技术的高度发达以及生活水平的提高,全社会对于灾害应急管理的要求完全改变了。尤其是2003年国家对“非典”事件的处理方式,更进一步有力地推动了灾害应急管理体系的转型。这种转型,主要体现在以下几个方面:

  第一是灾害救助的目标,从计划经济体制下强调减少经济损失转向以人为本。在相当长的时期内,面对自然灾害,社会的习惯就是强调尽量减少国家财产的损失,甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。而转向以人为本的指导思想后,首先强调的是努力确保人的生命安全。这样,应急救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了彻底变化。而为了人的生命安全,重大自然灾害发生前就需要进行避灾性的紧急转移,沿海地区有的为了抗击台风的需要,一个省一次就要转移近百万人甚至过百万人,行政工作量大幅度增加。

  第二是灾害救助的内容,开始从事后救济转向全方位救助,特别是应急救助。在相当长的历史时期内,救灾工作主要是进行事后的救济,通过一定时间的查灾、核灾,然后再确定政府的救济数量并进行恢复重建。而建立应急救助体系,首要的就是要在第一时间内对于受灾影响而产生的困难人口进行及时的救助。比如,24小时救助到位的规定,就是要求在最短的时间内组织各类救灾物资发放给有关困难人口。从紧急转移开始的救助一直到完成恢复重建,灾害救助已经具有全程立体救助的性质,政府的行政责任加大了。

  第三是灾害救助的组织指挥,开始从依靠行政人员的个体经验转向系统的预案与应急行动。过去的救灾主要依靠制度而缺乏预案。制度尽管很重要,没有制度就不可能产生规范的组织,但仅仅有了制度还往往不够,主要是缺乏更为细致的程序来进行具体的行为规范。而建立应急体系,就须对细小的工作程序进行十分详尽的规范,比如遇到什么样的灾害应该由什么样的工作人员在多长的时间内进行报告,报告后又如何处置等,都有具体规定。这实际上是公共管理行为的重大转变。

  第四是灾害救助的组织过程,开始从封闭转向全方位透明。工作要透明,灾情的数据也要透明,特别是死亡的人口的统计更要透明。在相当长的时期中,因灾死亡人口不是立即公开,往往带有神秘色彩。为了强调公开性,2005年,国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知,要求及时向社会公开。这样,因灾死亡人口的报道也就日益规范和透明起来,政府部门如果不及时报道,还会产生较大的负面影响。

  第五是灾害救助的标准,开始从传统的低标准转向保证基本生活并与国际接轨。救灾的标准在较长的时期内一直偏低,政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。而随着经济的发展,现在的标准已经转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。这样的救助标准,已经远远高于传统的救助要求。例如,1998年以前,救灾过程中一直没有大量地使用帐篷,救灾部门也没有生产救灾帐篷的系统。而在1998年以后,政府部门已经开始系统地储备救灾帐篷,同时在救灾过程中也大量地使用帐篷保证灾民的居住。

  第六是灾害救助的装备,开始从传统的以人力和手工为主的工作手段转向高科技装备的应用。过去,救灾主要依靠人力进行手工操作,所以工作效率较低,有时还难免产生不规范的行为。按照应急救助的要求,目前灾情的报告通过网络系统已经非常便捷,同时卫星和遥感技术也开始运用于救灾过程,救灾行政人员开始配备一些必需的装备,从而大大增强了救灾的机动能力。

  自然灾害应急救助体系建设的转型,实际上是政府行政管理适应市场经济和社会公众需求而进行的重要改革。这样的改革,不仅直接面对最为急需救助的困难群体,而且还直接面对十分透明的公众舆论,客观上促进了政府行政工作质量的提高。

  四、建立健全有中国特色的自然灾害救助应急体系

  在《国家自然灾害救助应急预案》颁布以后,伴随着地方应急预案的制定,我国的自然灾害救助应急制度开始逐步健全,一个有中国特色的自然灾害救助应急体系正在初步确立。

  比较国外的经验,我国的自然灾害救助应急体系还明显地存在一定的差距,其主要表现就是:应急指挥和协调机制还不尽完善和规范,许多工作程序还不够细密、不够具体而且操作性不够强,应急物资储备还只是初具规模,先进的装备在救灾中还没有被普遍应用,由于缺乏农村最低生活保障制度因而冬令、春荒的救助标准还过于偏低,社会捐助制度的发育程度也较低,灾害救助工作的立法还相当欠缺。所有这些差距,都会随着国家的全面开放而日益凸现,因而十分有必要采取措施,系统地加快自然灾害的应急体系建设,以确保国家和社会的基本安全和稳定。

  由于自然灾害无法避免,为了切实保障人民的生命安全和减少经济损失,我们应该在短时期内,建成具有中国特色的自然灾害应急救助体系。这一应急救助体系建设的重点,主要应该包括以下几个方面:

  一是要建设发达的灾情监测系统。这一系统,首先是当前已经建成的灾害预警系统,包括气象、地震、洪水、森林和草原防火、农作物和森林病虫害,海洋和环境等方面的预警体系,一定要充分地发挥作用。同时,要加强综合性的灾情监测能力的建设,充分发挥国家减灾中心的作用,经常对重大灾情进行会商,及时地做出判断,从而为灾害紧急救援的决策提供科学的方案。还有,一定要加强遥感技术的应用,特别是要发展减灾卫星系统建设,使高科技能够广泛地应用于救灾工作过程;

  二是要建立较为充实的物资储备系统。当前,全国只有为数不多的救灾物资储备仓库,共储备有20多万顶救灾帐篷。这种局面需要改变。首先,救灾物资储备仓库的布点,一定要更便于实用。要根据运输条件和不同地区、不同民族的需要,建立物资储备仓库。同时,还要采购不同品种的物资,以适应不同灾害条件下灾民生活的需求;

  三是要进一步健全应急响应制度。灾害的应急响应,是一种准军事化的体制。当前,一旦遇到灾害,救灾的指挥往往显得手忙脚乱。因此,一定要将各类自然灾害应急的预案充分地程序化,不要只是几条干巴巴的职责,还要有行动的方案细节,包括现场指挥部的组建,信号的传递,物资的保障等。还需要进行经常性的演练,使各级救灾的指挥员和普通工作人员能够措置裕如地应对各种复杂的救灾环境;

  四是要加强灾后恢复重建工作体制的建设。恢复重建工作,要加强领导。更进一步地明确工作程序,特别要明确灾区重建中的领导责任,使其真正履行责任,组织、协调有关事宜,保证重建工作能够高质量地展开;

  五是要切实做好灾民的基本生活救助工作。要从制度上能够保证“不救不活”人口的基本生活,尤其是对于灾后形成的孤儿,要给以特别的救助,使其真正能够维持基本生活;

  六是广泛开展社会捐助活动,建立健全社会捐助的工作机制。要开发两种资源,一是社会公益组织的作用,要全面地突出起来,使其发挥更大的作用;二是要广泛地开展义工和志愿者活动,使人力资源的捐助活动得到有效地利用;

  七是要制定《救灾法》,使国家的救灾行为法治化。灾害应急救助是国家行政管理能力的一个重要体现。建立健全发达的灾害应急救助体系,具有十分重要的政治和社会意义。应该看到,我国社会对这项工作还比较陌生,因而不可避免地还需要一个过程,还需要许多大量细致而艰苦的工作。

  

  王振耀,原国家民政部救灾司司长;田小红,中国政治学所研究员。

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文章来源:《经济社会体制比较》2006年第5期

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