刘家义:论国家治理与国家审计

选择字号:   本文共阅读 3382 次 更新时间:2012-09-06 23:21:36

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刘家义  

  博弈论指出,在“共同知识”的基础上,为最大化自己的盈利(或效用),每一个局中人所采取的策略一定是对其他局中人所采取策略的预测的最佳反应,没有一方会有兴趣去故意违背这一博弈均衡(也称为Nash均衡),轻率地偏离这个“相容”(consistent)预测而使自己蒙受损失。由此,审计监督对审计对象来说就是一种威慑,对违规行为能够起到一定的预防和预警作用。同时,国家审计通过及时跟进、密切关注整个经济社会运行安全,能够及时发现苗头性、倾向性问题,及早感知风险,通过提前发出警报,在防止苗头性问题转化为趋势性问题、防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变为全局性问题等方面发挥积极作用。

  二是揭示功能,指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况,能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能,促进治理措施落实到位。“审计是一种客观地收集、评价有关经济活动和事项的认定(Assertions)证据,以确定其认定与既定标准之相符程度并将其结果传递给利害关系人的系统过程”。根据法律规定,审计的首要职责是监督,监督就必须查错纠弊,纠正对规则、秩序和决策的背离和偏差。所以,审计必须揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、不合理利用资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等行为,并依法对这些行为进行惩戒;必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,排除经济社会运行中的各种利益干扰,促进政策措施得到贯彻落实。

  三是抵御功能,指国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制,能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能,促进提高国家治理绩效。经济社会运行的相关信息是制定宏观政策和评判宏观政策效果的依据。国家审计以其独立的地位,有条件全面完整地采集和提供相关信息,既包括微观经济单位,也包括行业领域的相关信息,为相应的决策和管理部门提供翔实、客观、全面、可靠的经济社会运行数据信息。在获取信息过程中,不仅是查明情况、揭示问题,还针对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到实质,进行深层次分析、揭示和反映,调动积极因素,防止消极因素入侵整个经济社会系统,促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险,提高经济社会运行的质量和绩效。

  预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式,统一于审计工作的实践之中,共同保障国家经济社会的健康运行。其中,揭示是基础,没有揭示,就不能进行抵御和预防;抵御是重点,没有抵御就不会形成威慑,就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补,预防也便无从谈起;预防是目的,保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题,这需要事前的预防,预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。

  在审计实践中,发挥预防功能要求突出前置性,既体现在审计的组织实施中,也体现在审计作用的发挥上,要求将审计关口前移,对重大项目或政策实施跟踪审计,适时提出对策建议,避免时过境迁、于事无补;发挥揭示功能要求突出准确性,审计时不仅要有敏感性,更要有判断力,能够在纷繁复杂的情况下,区分轻重缓急,准确找到对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的问题;发挥抵御功能要求突出建设性,不仅促进查出问题的整改,还要深入分析原因、提出标本兼治的审计建议,从而使审计成果转化为依法治理的推动力。

  基于此,国家审计作为一种制度安排,是依法用权力监督制约权力的行为,是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分。

  

  四、国家审计的作用——实现国家良治的重要途径之一

  

  在不同历史时期,各个国家的治理目标、模式、手段和方法不同,但实现良治或者良政,则是共同追求。一般来说,良治包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正等特征。归纳起来,良治的标准主要有五条:一是有效的国家安全体系,对外维护主权和对内维持政局稳定;二是有效的权力运行和制约机制,遏制腐败;三是有效的法律规则和社会秩序,实现公平正义;四是有效的民生权益保障机制,促进摆脱贫困和增进福利;五是有效的经济社会发展机制,保障国家经济社会健康运行。在推动实现国家良治的过程中,国家审计的作用主要体现在六个方面:

  (一)国家审计是维护国家安全的重要手段

  维护国家安全,始终是国家治理的首要任务,也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分,能够为国家治理提供及时、客观和可靠的信息,为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考;能够从更高的层面、更广的范围,密切关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险,及时提出针对性建议,切实维护国家安全。近年来,我国审计机关一直将维护国家安全作为一项重大任务,重点关注了能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域,为维护国家安全提供了可靠的信息。美国等发达国家的最高审计机关,也在维护国家安全方面做出了许多努力,如美国审计署2000年以来发布关于国土安全、国际事务和国防类的审计报告共计1013份,占同期审计报告总份数的28%,其中仅国防类就有535份,占审计报告总份数的15%。

  (二)国家审计是监督制约权力运行的重要措施

  国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排,通过履行法定职责,促进规范权力的配置和运行。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定,国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。2010年12月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,在总结十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上,明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部,以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。通过审计,促进政府机构和官员依法行使权力,使权力与责任相匹配,有效发挥了规范、制约和监督的作用。

  (三)国家审计是加强反腐倡廉的有力工具

  腐败实质是运用公共权力谋取私人利益的行为,是对国家治理最严重的威胁之一。作为国家治理内生的 “免疫系统”,防范和揭露腐败、增强国家治理系统的“免疫力”是国家审计义不容辞的职责。其缘由主要有三条:一是大多数腐败和舞弊都与资金、资产紧密相关,而审计工作始终紧盯国家资财,最有条件发现国家资财被直接侵吞或间接侵占;二是国家审计具有独立性,没有既得利益的羁绊,也依法不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,能够敏锐地发现问题和客观公正地揭示问题;三是国家审计监督覆盖所有公共资金和机构,能够及时和有效地揭露违法犯罪线索。世界各国国家审计在推动反腐倡廉中都发挥了重要作用,如美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计,揭露了美国政府高官和企业相互勾结的真相;欧盟审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查;法国审计法院披露的总统府开支在合规性方面存在的问题,引起法国媒体的高度关注;韩国监察院一直高度关注高官的舞弊问题。我国审计机关在审计过程中高度关注重大违法违规问题,每年都查出和移送大量案件线索,成为反腐败的一支重要力量。

  (四)国家审计是推进民主法治的重要途径

  民主与法治是国家治理在政治制度上的优化选择。法治是以民主为前提和基础,以严格依法办事为核心,以权力制约为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。国家审计适应民主法治的要求,通过严肃查处违法违规问题,做到有法必依、执法必严、违法必究,促进现行法律法规遵循到位;通过深入分析现行法律法规中存在的漏洞和问题,提出健全和完善的建议,为增强法治观念、加强法治建设、提高法治化水平作出贡献;通过依法公开审计计划、审计过程和审计结果,为社会公众了解政府部门履行职责情况、参与国家治理提供了重要渠道,也推动了国家治理的公开和透明。如,美国审计署提出政府责任是国家治理的关键,不仅关注联邦资金是否适当使用,而且注重评价联邦项目和政策是否达到预定目标,以满足社会监督的需要;我国审计机关在揭露和查处问题、促进依法行政的基础上,近年来制定关于审计信息公开的制度1300多项,向社会发布审计结果公告1.8万多篇。

  (五)国家审计是维护民生权益的有效保障

  民生问题能否妥善解决,既是国家治理水平的体现,又在相当程度上决定了国家治理的政治方向,也关系到国家治理的公信力。世界很多国家审计机关都高度关注涉及民生权益的问题,如美国审计署提出,要在应对当前美国人民面临的医疗保健需求、终身教育、福利和保护等方面挑战中,向国会和联邦政府提供及时、高质量的服务;加拿大审计署把服务公众利益作为其首要的价值标准;韩国监察院提出,要通过审计和监察工作,促进建立一个公正公平的社会。我国的国家审计,把维护人民群众的根本利益作为根本目标,通过加强对涉及民生政策措施贯彻落实情况的审计监督,关注涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理,揭示和反映政策落实不到位和政策目标未实现的问题,纠正严重影响和损害人民利益的问题,在保障和改善民生、促进经济社会和谐可持续发展等方面发挥了重要作用。

  (六)国家审计是推动深化改革的重要力量

  改革是国家治理与时俱进的自我完善和发展。只有通过改革,不断改变生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节,才能逐步健全完善经济社会科学发展的机制、更加有效地配置和利用资源,从而实现国家良治。国家审计发挥独立性强、接触领域广、熟悉政策法规、掌握情况详实等特点,从宏观和全局的角度,分析和反映审计发现的问题,从体制、机制和制度上提出解决问题的建议,从而持续推动国家各领域的改革。这既是法律赋予国家审计的责任,也是国家审计在国家治理中发挥作用的重要途径。在推进中国特色社会主义制度不断发展完善的过程中,我国国家审计以责任履行和责任追究为重点,将常规审计和绩效审计紧密结合,注重揭示和反映政策、制度和管理中的问题、漏洞,从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施,有力地保障了各项改革的顺利进行,在建立有利于科学发展的体制、机制、制度等方面发挥了积极作用。

  可以说,国家审计是实现国家良治的重要途径和有效方式,无论国家治理模式和国家审计体制如何,当代各国国家审计都是通过有效制约权力,充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能,维护民主法治,保障国家安全,推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实,进而为国家治理发挥积极作用。

  

  五、我国国家审计面临的形势和任务——围绕实现国家良治,进一步提升审计监督的层次和水平

  

  从国家治理的层面去认识国家审计,为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律和推动国家审计的科学发展,提供了更宽广的视野和平台。当前,我国国家治理面临着一系列挑战和变化,这就要求审计工作必须坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针,不断适应国家治理的需要,不断总结经验、寻找差距,不断调整和校正发展路径,不断创新发展,努力提升审计监督的层次和水平。

  (一)要牢固树立科学审计理念,明确国家审计在国家治理系统中的定位

  思想是行动的先导。围绕实现国家的良治来开展审计工作,首先要回答好 “什么是审计”、“为谁审计”、 “为什么审计”、 “怎么审计”和“靠什么审计”的问题。一是要把发挥审计 “免疫系统”功能作为审计的着眼点,解决好 “什么是审计”的问题。国家审计的本质是保障国家健康运行的一个“免疫系统”,要发挥预防功能,通过有效的工作去防范问题的发生,把潜在的风险点揭示出来,进而予以解决和化解,不能等到有了 “火灾”再去“灭火”;发挥揭示功能,把问题查出来,该动 “外科手术”就动“外科手术”;发挥抵御功能,进一步推动完善体制、健全制度。二是要把维护人民群众利益作为审计的最终目标,解决好“为谁审计”的问题。国家治理的最终成效要体现在维护人民群众根本利益上,(点击此处阅读下一页)

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