石东坡:创制中央地方互动程序规范的宪法思考

——基于研究历程的反思和尝试
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石东坡  

  则以法制统一作为基本目标,是锁定立法权限划分与法律体系协调上的典型的权力监督关系或者说权力责任关系,是中央地方关系中权力交涉关系得到维护与开展的基本保证和法制基础。

  首先,就政党领域来看中央地方的交涉关系及其路径,有学者从真正意义的决策性质的主体结构和程序制度与形式意义的执行性质的主体结构和程序制度的二分法来认识我国的公共决策体制,提出“我国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委”[vi]。而在日常各级党委的上下连通之中,中央地方关系实现政治统一和决策畅达,这种联系媒介的基本依托是政党组织体制的。在执政党内部,按照政党组织和领导体制,遵循党的民主集中制原则,在焕发“党内民主”的基础上,就国民经济和社会发展中长期规划、国家和区域发展战略举措、地方综合改革实验以及重大项目布局等进行讨论决策,确立中央地方之间的利益、政策、制度供给等方面的基本构架,并且使之成为一个时期内中央地方关系在实体方面的基本指针和重要限定。这在中央地方交涉关系中具有决定地位和前提意义。其主要活动形式是党的代表大会、中央委员会会议、政治局会议等,主要表现形式是会议的政治报告和决议公报。但是在实现党的高度统一的政治领导、组织领导和思想领导的过程中所包含的中央地方的沟通关系路径并不具有独立性,尽管可能对于其中的中央地方关系的某一方面进行专题的研究与专门的决定,但是就程序形式而言则没有固定对于中央地方关系的环节设置和操作机制。而期间又是以党中央的报告或者决议草案作为一个可能产生“先定”影响的审议基础和对象的,并不是有着分别来自各个省、自治区、直辖市的自发形式的利益诉求的基础的——尽管其中可能存在“心照不宣”的一些要求的表达;同时,在中央地方关系的角度来观察,可能会由于各省市自治区代表团的分散化而缺乏相互之间比较、商讨与对话(仅就代表大会而言);再者,毕竟其中的参加者对于关乎自己政治前途和命运的、一种可能被认为是“地方本位倾向”通常是非常忌讳的。而在党外人士的座谈与征求意见的环节,作为政治协商、参政议政、民主监督的重要形式,则主要是从社会职业和界别阶层等角度考量的。因此,对于政党内部的中央地方交涉关系的专有政治途径的发育,首要的是其可能性,似乎还不够明晰。在当前和进一个时期,按照巩固党的执政地位、加强党的执政能力,发挥党在统揽全局、协调各方方面的领导核心作用的基本要求,在发展和深化党内民主的实践探索中,需要进一步探讨中央地方权力交涉关系的、更加科学化、合理化、明确化的制度管道。同时,在实行党代会常任制的改革中,是否会衍生出上下层级党代会之间的关系问题,并因此影响中央地方政权关系与否,还值得观察和思考。(这里还需要说明的是:我们没有改变对于中央地方关系是指中央地方政权、政府之间的权力配置与权力交往的关系的基本认识和概念界定,但是我国的政治现实表明,中央地方政权或者政府关系必然反映到或者说借助于政党内部的活动过程与表现形式之上、之中。)

  其次,在国家政权机关系统活动中,决策、分配、支付和执行等方面的中央地方权力交涉关系的基本渠道可以划分为国家权力机关决策和监督活动领域以及政府系统的决策、执行和监督领域两个方面。其一,在国家权力机关(即全国人大及其常委会)决策和监督活动领域中,中央地方权力交涉关系的表现之一是在全国人大会议期间,通过地方代表团对中央人民政府、即国务院政府工作报告的审议,集合形式——而并非集体形式地反映和表达地方在决策权限、资源配置、转移支付、政策扶植等方面的愿望和要求,其中是否经历一定的集体协商并形成一种可能比较强烈的共同要求,还不得而知。实践表明曾经有某代表团关于水资源分配方面连续多年的一个强烈呼吁。(但是可以肯定的是期间代表团中不同代表的发言权重不同,一些代表的发言会对于其他代表产生潜在影响和心理暗示。)但是这种权力交涉关系实际上仅仅是一种形式上的、甚至是单向度的——因为从实际运做看,仅仅是中央政府有关部门负责人到会听取意见和建议,并没有对话和回应。随后各代表团的意见建议的汇总在主席团会议上又被进行过滤和筛选,随之形成提交表决的报告稿。尽管也会在吸收代表或者代表团意见基础上对政府工作报告进行修改,但是其修改中的吸收与否并不是代表团选择和决定的,由这些方面可见,这种地方代表团单元(另外有一个职业代表团即解放军代表团)的政府工作报告审议会议形式在严格的意义上并不构成一种中央地方权力交涉关系——换言之,其不具有“主体间性”的交往实践的特质。对于政府预决算报告的审查也几乎如出一辙,况且其中还存在着对于全国人大常委会的授权,就更加远离“中央地方权力交涉关系”了。第二,按照有关规则和实践判断,代表团团长会议仅仅具有会议进程和会议组织上的协调通知的简单程序功能,因此,更不能够作为中央地方关系、地方之间相互关系的交涉平台。第三,立法调研和按照监督法开展的有关执法监督检查等活动中会遭遇来自地方困难、意见和建议的表达,同时会对地方施加在法制统一和严格执法方面的压力、传达有关立法决策的原则与走向,但是由于旨趣各异,更加难以形成交涉与沟通。第四,在国家权力机关重大事项决策权的行使过程中,是可以形成和实现中央地方权力交涉以及地方相互之间平等参与的,但遗憾的是这种重大事项决策不仅在启动和应用上非常鲜见,而且根本的一点是代表或者常委会组成人员没有明确的、牢固的“选区本位”的立场区分和决策定位,这就使得在议题讨论和方案论证上应当浮现的中央地方关系上的利益衡量被在一定程度上虚化了。第五,关于代表议案或者提案,尽管其中相当数量的涉及中央地方关系,尤其具有比较浓重的地方权益主张的色彩,但是仅仅作为单方面的、多数是个体化的表达,随后经过审查而被分类处理交办,就其受到的中央政府部门的回复来看,大多在涉及政策修正的方面就比较含混和笼统,而在一些具体事项的办理上却表现得比较积极、在结果上也比较明确,因此,提案办理工作也不被适合作为中央地方的权力交涉关系的样本。

  其二,在政府系统内部,中央政府日益受到地方政府表达主张的推动甚至压力,地方政府也在承受来自中央政府在绩效评价和政策执行等方面更加有力的约束,甚至还存在中央地方政府之间一些领域的“政策—对策”的对抗形态。但是这种局面的形成并非是在制度化的中央地方权力交涉关系的基础上的;另一方面,这种局面的存在反倒印证出了在中央地方权力交涉关系的制度规程、最基本的是程序制度规范的缺失。(当然也包含着在实体的权限划分上的缺失、特别是在一些领域中央政府职能集权、收权的弊病,比如在教育行政管理领域)具体分析:第一,在数量和频率上,中央地方政府之间就市场经济调控、产业结构调整、资源环境保护、基础设施项目、公共事业建设、社会保障服务、财政财力分配等职能职权关系进行的交涉是经常的、复杂的和大量的。第二,在实施主体上,这些交涉活动大多沉积在省级政府与国务院职能部门、直属机构、办事机构之间的层次上,并且伴随着在地方政府相互之间的矛盾冲突上交并受到有关中央政府部门的调处、平衡。第三,在程序制度上,省级政府与国务院部门之间的权力交涉关系,通常是省级政府所属部门代表省级政府与国务院对口职能部门之间进行,其间存在不同层级的相同职能部门之间纵向的报告制度、调研制度、会议制度、指导制度等权力作用程序、工作交流程序和公文呈报程序;除去在突发公共卫生事件、安全生产事故、灾害救助事件等方面的程序规则非常严格并且法制化程度较高之外,即便在财政预算拨付等方面也存在较大的随意性和裁量空间。而在一些重要事项特别是在地方政府之间存在竞争关系的事项上,则往往也必须是省自治区直辖市政府的名义和相应级别官员出面开展。这时通常是一些公关形式的活动,比如约见国务院职能部门主要或者至少是分管负责人、信笺函件专递形式甚至联谊活动,而较少表现为正式的、规则化的相互交涉活动。第四,在决策参与上,中央地方政府之间依然保持着“申请—审批”这种比较直接的行政控制方式,不论是规划还是项目,以及改革实验措施,均由国务院及其职能部门单方面享有和行使选择权和决定权,并不承担理由说明等职责,而地方政府也不具有对应的表达和主张的主体资格和现实可能。第五,在交涉平台上,国务院组织法、地方政府组织法以及国务院议事规则等文件中均没有地方政府参加有关国务院决策活动的正式过程和规范形式——全体会议、常务会议的规定,只是实践中有地方省级政府负责人必要时列席有关会议的情形(如果参加,就近来的情况看,则多是作出检讨、接受批评、承担责任,比如山西省、河南省分别因为重大违法事件及其恶劣社会影响而使得其领导人遭受问责监督才有了这种相应的机会。)再者,行政合同表面上看是作为双方合意的产物和载体,但是这种合同约束形式基本上是用来分配和下达政府行政的约束性指标的,是一种分解任务书的性质,比如近年来的以削减二氧化碳等污染物排放量为硬指标约束内容的、中央与地方省级政府之间的“协议书”。因此,行政合同中存在的中央地方权力交涉同样是非常微弱的。第六,在部门比较上,国务院不同部门所承受的与地方政府之间的权力交涉活动是不均衡的,其中综合调控部门、财政税收部门、给付行政部门相对于行业监管部门、公共服务部门、强力秩序部门而言,在与地方之间的交涉工作量就比较大。由上述情况来分析,说明在中央地方权力交涉的实际运作过程中存在着地方政府积极性不断增长、但是地方政府的参与空间、“议价”能力与制度渠道需要通畅,中央政府及其部门资源控制范围和政策影响能力仍然处于强势、但是对地方政府的回应性、协商性及其公平性急待加强等一系列的突出问题。同时对于地方政府的实际决策内容和政策执行状况的监督控制力度也需要加强。因为实践中已经出现地方政府欺瞒中央政府进行变相违规操作、造成严重后果和重大损失之后中央才通过新闻传媒被动知晓的多起事件。这些均昭示着在双方权力交涉的基本程序制度的健全完善上已经非常迫切了,通过程序制度的有效运用,以期发挥信息传递、利益表达、意向沟通、指导劝导、预防违法、提高效能等积极作用。近年来有学者即指出“建立合法、公开、正常的地方利益表达与平衡机制,使地方政府平等参与中央决策过程是完善地方对中央监督制约机制的核心,将平等参与原则作为此机制的重要原则”[vii]。而在行政程序法的法典化立法中对于行政机关面向行政相对人和利害关系人的程序原则和程序规则的规定成为其几乎所有内容,对于内部行政程序是否规定存在争议、况且即便规定内部行政程序也多集中在和外部行为程序相关连的审查审核等环节上,因此政府系统内部不同层级政府之间以及同级政府相互之间的程序方式等的规定几乎空白;另有学者认为,中央地方关系属于行政组织法的调整范围,在行政组织法中应当对于行政组织体制中的不同政府及其职能部门之间的沟通程序进行规定,这应该成为一个规范中央地方权力交涉关系的、可以采纳的立法形式。

  最后,在法制方面,中央地方权力交涉关系,已经基本具备比较完备的程序规定。我国立法法、监督法以及行政诉讼法等着眼于克服一些法规规章合法性欠缺、维护严格的法律文件效力位阶关系和内部和谐统一关系,规定了备案、审查、批准、参照等制度和程序。但是这些程序的实施效果还不尽如人意;同时由于宪法解释和违宪审查等宪法监督制度的实行匮乏也造成在立法监督上的一些局限。另外,近年来司法实践中出现的影响性诉讼、政策形成性诉讼或者说公益诉讼等也在个案审理中力图不断引申到对于中央地方法制统一的恪守、特别是对于一些地方政策规定、规范性文件制定的合理性与合法性甚至合宪性的批评上去。在行政诉讼法的修改建议中提出的诉讼类型化问题上,学界主张借鉴域外的机关诉讼类型,发挥法院在机关管辖争议上的作用,这也可能成为有利于规范政府及其职能部门职权关系、有利于中央地方关系调整法治化的一项举措。

  

  三、中央地方权力交涉关系及其程序规范的创制

  

  通过以上对于中央地方关系的理论研究的回顾、总结与反思,以及中央地方交涉沟通过程中的党政法诸方面的总体途径的基本评价,我们认为,除去在中央地方立法关系上实现法制统一的解释、批准、备案、申请或要求、审查、撤消等监督制度之外,中央地方之间的沟通会商制度和纠纷解决制度就分别是在常态交涉和个案对抗情形下的基本制度保障。所以,在中央地方关系的制度规范上不仅首先需要注意到政治政策调整和法律制度调整之间的关系——换言之,(点击此处阅读下一页)

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