常安:作为宪法命题的多民族大国的族群治理与国家建构

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2012-06-12 08:42:57

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常安 (进入专栏)  

  所以,加快民族自治地方的基层地区的文化、教育、医疗、卫生设施建设,既是对当地各族人民经济、社会、文化权利享有的基本保障,也是国家籍以通过绩效合法性巩固政治认同的重要方式。例如,民族自治地方基层地区的受教育权的保障问题,民族自治地方基层地区富余劳动力的就业问题,以及其他一些基本的社会保障问题,都直接关系到民族自治地方基层地区人民对于国家的向心力和民族自治地方基层地区的政治稳定。所以,我们必须把“着力保障和改善民生”,作为民族自治地方基层地区地方治理的中心任务,提高治理能力,优化治理绩效,克服科层制官僚体系的弊端,面向基层、面对人民,巩固和加强国家在民族自治地方基层地区的政治认同度。

  另外,就边疆多民族地区而言,GDP的增长固然重要,但更重要的是边疆各族人民民生的保障和改善、边疆地区的巩固和稳定。而从片面强调以GDP为核心的所谓“效率优先”到强调公平,强调收入再分配,实际上也表明了国家政治治理的一种转型。从某种程度上,改革开放三十年来,中国经济取得了飞速发展,但也不可避免的带来一些新的社会矛盾,而今,我们正处于一个从经济大国到政治大国转变的历史关口,那么,此时强调民生、强调公平,则是试图通过改善民生、缩小差距来回应由于经济体制变革所带来的社会利益分化进而导致的社会阶层分化以及由此带来的对国民整体政治意志的凝聚和政治向心力的挑战;这是处于新的历史条件下的新的历史使命,它强调经济发展,但更注重社会建设,它强调效率,但不能因为效率而牺牲公平,而这种政治治理的转型,无疑同样也适用于民族自治地方的基层地区。

  而且,这种治理转型,在民族自治地方的基层地区,其推行程度有可能相对于其他地区更为顺利,毕竟,对于边疆民族地区,一直强调社会发展和政治稳定,而不像对内地地方官员绩效考核那样的GDP主义为主。诚如黄宗智所指出的,在中国的地方治理中,地方官员之所以强调GDP,而忽视环境保护、社会保障等,就是因为在中央对地方的干部考核机制中,经济发展是刚性的指标,而其他的则是相对软性的指标。所以,只有真正转化对地方政府的绩效考核机制,解脱束缚于地方官员的经济发展的紧箍咒,才能让地方治理的中心转为承担公共管理和民生保障等基本职能,即服务性政府的重新确立。[12]那么,在民族自治地方的基层地区治理中,淡化GDP色彩,强调社会建设和民生保障,实际上在某种意义上可以使民族自治地方的基层治理成为国家整体地方治理转型的一个先行试点。而中国的宪法变迁,很多时候实际上也是遵循地方先行试点,中央总结经验,然后推广全国的一个变迁路径,所以,在民族自治地方的基层地区地方治理中强调民生保障、强调社会建设,而不是一味的唯GDP是从,也有可能为国家即将进行的治理转型提供一个良好的地方实验范例,进而为国家政治治理转型的决策与推行提供一定的治理经验。

  

  结语

  

  今天,民族区域自治制度被作为我国族群治理的基本宪法制度,同时也是我国三大基本政治制度之一,在我国宪法体制安排中具有重要地位,而非一种简单的地方制度或者特殊群体保护模式。如果我们把宪法视为一种特定背景下的政治安排,那么,对于民族问题的制度设计,也不仅仅是一个民族法或者地方治理的研究范畴,而必须上升到建立现代民族国家这一宪法世界核心主题的高度;从清末立宪到五族共和的相关宪法实践,一直到新中国成立后通过各种政治措施真正奠基的民族区域自治制度,可谓是中国人民探索多民族大国族群治理和国家建构的一个线索呈现。

  而无论是族群治理还是国家建构,都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸,市场化、全球化大潮的深入,后冷战时代复杂的地缘政治格局,均给当前族群治理带来一些新的特征,也增加了当代中国这个多民族大国的民族国家建构难度。现代政治是一种通过宪法安排的政治治理,如何探求多民族大国的族群治理与国家建构的宪法之路,既是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责,也为当代中国的公法学人们如何挖掘真正的中国宪法问题提供了现实的思考方向。

  因此,当代中国的族群治理和国家建构问题,并不是某一学科如民族学或者民族法的专有研究对象,而是需要包括法学、民族学、政治学、经济学、历史学等多个学科在内通力合作的一个复杂话题,而在这其中,法学所特有的直接面对制度构建的学科属性,有理由也有责任为当代中国的族群治理和国家建构做出自己的学科贡献。

  

  【作者简介】

  常安,西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授,法学博士,主要研究方向:中国宪政史、民族与法律问题。

  

  【注释】

  [1]可参见昝涛:《土耳其与“东突”的“不解之缘”》一文中对于土耳其国内倡导泛突厥主义与东突恐怖势力经济、政治、文化方面密切联系的细致分析,载于马戎主编:《民族社会学研究通讯》,总第53期,第37页到底43页。

  [2]有学者认为,2001年民族区域自治法修改的主题为“加大投入、加快发展”,即为了遏制九十年代以来随着市场化的深入边疆多民族地区与东部沿海地区发展差距拉大的趋势,详见戴小明:《中国民族区域自治的宪法分析》,北京:北京大学出版社,2008年版,第145页。

  [3]以援藏项目为例,虽然多年来中央政府对西藏的各项事业从资金、人才和物资等方面给予了全面支持,但如靳薇所言,援助西藏的经济建设项目尽管取得了巨大成就,但项目的社会和经济效益表现得参差多态。由政府主导资源配置实施的项目援藏,强化了计划经济色彩,不但导致资源配置的低效,还有可能带来援助依赖,详见靳薇:“项目援助与西藏经济发展”,《西北民族研究》,2008年第4期。

  [4]例如,上世纪五十年代少数民族地区的民主改革,确保了民族区域自治的社会主义属性,也激发了广大少数民族人民对于党和国家的高度认同;早在解放前就未雨绸缪开始大批培养的少数民族干部,既是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现,也是加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道。

  [5] 可参见潘志平主编:《民族自决,还是民族分裂:民族和当代民族分离主义》一书中的具体分析,乌鲁木齐:新疆人民出版社,1999年版。

  [6] 详见戴小明:《民族区域自治的宪法分析》,北京:北京大学出版社,2008年版,第158页。

  [7] 即使在一些学者所推崇的如澳大利亚、加拿大等国处理本国族群问题所采取的“多元主义”模式,其实质仍然是“文化多元、政治一体”,自治绝对不能凌驾于一国的国家统一和主权完整之上,至于在族群政策处理方面有“熔炉”政策之称的美国,同样也是极为强调国家认同的重要性。

  [8]施密特曾有“宪法”和“宪法律”的划分,他认为“宪法”是关于政治统一体的类型和形式的总体判断,是凭借制宪权行为产生出来的,是一种根本性的政治决断,“中国共产党的领导”,正是中国人民所作出的这样一种政治决断,这一点在宪法序言中有着清晰的载明,也由此属于现行宪法的核心原则,因此强世功认为新中国作为一个国家而存在的构成性制度(constitution),正是在于中国共产党领导下的多党合作和政治协商制中国共产党的领导地位是这个制度的根本和核心,是中华人民共和国得以构成的"绝对宪法",详见强世功:“中国宪法中的不成文宪法:理解中国宪法的新视角”,《开放时代》,2009年第6期。

  [9]因此,一些多民族国家,如土耳其、俄罗斯,为了抵消跨界民族等有可能影响国家内部族群对于本国国家认同度的因素,纷纷通过立宪活动强化土耳其民族、俄罗斯统一国家民族等的政治象征意蕴。如俄罗斯联邦成立后,尤其是车臣叛乱之后,则提出建立“统一俄罗斯国家民族”、“公民民族”、“政治民族”的政治主张,称呼俄罗斯民族、鞑靼民族等为俄罗斯族裔民族、鞑靼族裔民族,强调“统一俄罗斯民族”与“俄罗斯联邦”在民族国家构造上的同一性。

  [10] 详见马戎:“经济发展中的贫富差距问题——区域差异、职业差异和族群差异”,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第1期,第119页。”.

  [11] 这种群体性优惠政策对于国家认同塑造还会产生代际递减的情况,如“在这些政策刚刚开始实施的第一阶段,优势族群成员有感于以前劣势族群的不利处境而对之深感同情,普遍理解并且支持这些政策,而劣势族群的成员则对这些政策深为感激,族群关系空前融洽。在优惠政策实行了一段时期(一代或两代或30—50年)之后,优惠政策的实施逐渐引发一种政策设计者始料不及的局面:被优惠族群(即原来的劣势族群)的第二代、第三代逐渐把这些“优惠政策”看作是本族群当然的“既得利益”,因而感激之情渐渐淡化;同时在这些“优惠政策”实施中被排斥的族群(即原来的优势族群)的第二代、第三代则逐渐开始对自己居于不平等的竞争地位感到愤愤不平,认为自己受到歧视并成为实质上的“劣势族群”,见前引马戎文第121页。

  [12]详见李洪烈等:《当代中国的民族工作》,北京:当代中国出版社,1993年版,第69页。

  

  【参考文献】

  {1}周平:《论中国民族国家的构建》,《当代中国政治研究报告》,第6卷,{M}}北京:社科文献出版社,2007,109.

  {2}雷振扬:“中国特色民族政策与时俱进论”[J].中南民族大学学报(人文社科版),2009(5).

  {3} 解志苹、吴开松:“全球化背景下国家认同的重塑——基于地域认同、民族认同、国家认同的良性互动”,[J].青海民族研究,2009(4)

  {4}张宏莉:“新疆与中亚跨国民族队我国安全的影响”,[J].兰州大学学报(社会科学版),2005(3)

  {5} 马戎、赵志研:“多元一体理论:拓展中华民族研究新视野,{N}.中国民族报.2008- 8 –9(005)

  {6} 丁志刚:“政治学视野中的西北问题------国家政权系统与西北地区治理”,[J].西北师范大学学报(社会科学版),2005(5)

  {7} 关凯:《族群政治》,{M}北京:中央民族大学出版社,2007,239.

  {8} 金炳镐、龚志祥:“论我国民族区域自治的创新与发展的几个问题”,[J].黑龙江民族丛刊,2005(1)

  {9} 徐杰舜:从多元走向一体:中华民族论,{M}桂林:广西师范大学出版社,2008,180.

  {10} 陈建樾:“以制度和法治保护少数民族权利”,[J].民族研究,2009(4)

  {11} 靳薇:“项目援助与西藏经济发展”,[J].西北民族研究,2008(4)

  {12} 黄宗智、余盛峰:“改革中的‘地方—国家’体制重新发现政治空间”,[J].文化纵横2009(6)

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文章来源:《西北民族研究》2012年第2期

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