孔繁华:从性质看我国行政诉讼立法目的之定位

选择字号:   本文共阅读 388 次 更新时间:2012-04-19 17:37:10

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孔繁华  

  都可以提起普通的司法诉讼。本法第10条第2款第2项不受本款的影响。”{10}我国《宪法》第41条规定公民行使相应权利针对的是“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”;公民可以向“有关机关”提出申诉、控告和检举,而不限于司法机关;公民可以使用的方式包括“申诉、控告和检举”,而不限于提起诉讼。总体上看,该条的内容是以行政权和行政行为为核心的,规定公民的申诉权、控告权和检举权是为了对行政行为进行监督,以达到维护客观的法律秩序、纠正违法行政行为之目的,而不在于对公民受行政行为侵害后主观权利的救济。虽然这一规定包含了行政诉讼,但仅以此作为行政诉讼的依据是相当不完备的。行政诉讼宪法层次的依据不足,是导致对行政诉讼性质认识不清的原因之一。

  (二)行政诉讼的实施条件制约目的

  1.制约行政诉讼立法目的选择的因素

  行政诉讼的性质是决定行政诉讼立法目的的内因,而行政诉讼运行的客观环境是制约行政诉讼立法目的的

  (1)历史传统

  在强调公共利益的国家,国家权力是社会的重心,公众对行政机关的依赖性较高,行政权力强大。行政权的无限扩张不仅会侵犯公民的权利,还会僭越其他国家权力,因此为了保持权力之间的平衡,以司法权来制衡行政权。避免其无限扩张带来的恶果。行政诉讼是制约行政权的一种手段,以监督行政为宗旨。在强调个人利益的国家,公众更加信任法官而非行政官员。公民在自己的权利受到侵犯时,希望通过司法途径将案件交给法官解决,因为在他们心目中,法官是公正的代表,一定能保护他们的权益。在这种观念的支配下,行政诉讼只是普通诉讼的一个分支,法官扮演着公民权利保护者的角色。我国社会长期以来行政权居于绝对主导地位,强调个人利益服从国家利益、局部利益服从整体利益。市场经济体制的建立就是要培养个体意识、保障个人利益,行政诉讼制度应服务于社会主义市场经济体制,以救济权利为目标。

  (2)人文观念

  各国行政诉讼制度虽然本质相同,但在表现形式上却各具特色,究其原因,除了政治、经济的因素外,还有思想文化方面的原因。中国以儒家思想为核心的文化传统主张“无讼”、“非讼”,父子、君臣之间的伦理关系背后体现的是服从的理念。在这种家国一体的理念下,不可能产生以国家社会二元对立为基础的行政诉讼制度,更难以将行政诉讼作为公民对抗强大的行政权、维护自己权利的一种手段。中国行政诉讼制度是法律移植的产物,制度的移植是简单的过程,而观念的改变却不是一朝一夕能完成的。中国传统的文化主张与行政诉讼格格不入,对行政诉讼制度及其文化思想的接受还需要一定的过程。

  (3)社会需求

  无论是作为行政救济还是行政法制监督,行政诉讼都只是手段之一而已。如果一个社会的行政法制监督体系健全,并能充分发挥作用,那么对诉讼监督的需求则不迫切。诉讼作为一种监督手段,毕竟有其固有的缺陷,如事后性、案性、被动性,立法机关监督、行政机关自身监督以及社会监督能保证行政处于有效的监控之下,公众就不会将期望寄予法院,在立法目的的选择上倾向于以救济权利为主。相反,如果一个社会缺乏健全的监督体系或者监督体系不能正常运转,致使行政权的行使出现监督的真空。而立法监督、行政监督和社会监督由于其自身的缺陷,相比之下。法院的监督成了公众最便宜选择的监督方式。行政诉讼的目的倾向于以监督为主,当然,监督与救济有时不能截然分开,两者是相辅相成的。

  2.客观判断我们的现实需要

  人权保护观念的兴起是行政诉讼制度产生不可缺少的思想条件,“当今世界范围内诉讼程序改革运动的兴起,本质地看不仅与世界各国经济高速发展过程中在社会冲突和纠纷类型上所出现的多样性、复杂性以及各国为提高诉讼效率和追求诉讼公正有关。而且与第二次世界大战以来不断高涨的人权运动也直接相关。”{11}全世界范围内,保障人权的历史潮流已成为不可阻挡的趋势。在这种大背景下,我国相继参加和批准了一系列国际人权条约,并制定和修改了相应的国内立法,与国际条约接轨。虽然中国社会对人权观念的接受从国际法发端,进而影响到国内法,时至今日,人权观念已在中国生根发芽。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法,标志着人权观念在我国正式从一种道德意义上的权利向法律权利转化的开始,这体现了国家对人权的高度重视,深刻影响着中国的法治建设。

  人权作为人应该享有的权利,不仅要求国家通过立法确认公民的基本人权,还要求国家通过行政的积极作为来保障人权,以及在人权受到侵害时能提供有效的手段来弥补损害。对人权的侵害可能来自其他社会主体,也可能来自国家机关,行政机关因其行使权力的主动性、积极性,最经常与公民个人和组织打交道,并且由于行政权的强制性和行政主体较高的地位,侵犯相对人权利的机会更多、可能性更大。行政机关的侵权是不可避免的,但不能为了避免行政侵权而使国家行政回到消极的状态,唯一的方法是建立有效的权利救济机制。权利救济途径有很多,但司法救济始终是“最后”、“最公正”和“最有效”的救济手段,也是“司法最终解决原则”的要求。在我国,行政权的强大已成为不争的事实,无论从可能性还是从现实性上看,行政侵权现象都是不可避免而且大量存在的。在这种背景和现实需要下,行政诉讼应彰显救济权利的目的与功能。基于此,行政诉讼法的修改应突出对相对人权益的救济和保障之目的。

  

  三、我国行政诉讼立法目的之重构

  

  关于立法目的问题,在行政诉讼法出台之前就一直争论不休,最后行政诉讼法采取了综合的观点,但这并没有终止理论界对此问题的争论。有学者对现有的观点进行了总结,包括“一元”目的论、“二元”目的论、多元目的论三大类,每一类中又有不同的观点{12}。行政诉讼立法目的的讨论出现了“百家争鸣”的局面,其中较有代表性的主张是“救济权利”、“监督行政”、“维护行政”与“纠纷解决”四种观点。“二元”目的论或多元目的论无非是对上述四种观点的组合不同。“纠纷解决”的主要倡导者来自法院方面{13},虽有少部分支持者,但这种观点却有固有的缺陷。诉讼制度的具体设计必须有利于纠纷的实际解决,但行政诉讼制度的设立并不仅仅是因纠纷解决的需要而出现的,更重要的是其监督行政与救济权利之价值。“维护行政”的“一元”目的观并没有太多的市场,关于“维护行政”目的之争议集中于行政诉讼的多元目的中,是不是存在着‘维护行政’这一目的。对行政诉讼立法目的的讨论最终归结为在“救济权利”,与“监督行政”之间取舍或平衡。那么我国行政诉讼的立法目的究竟应是“一元”还是多元、“救济权利”与“监督行政”何者为重呢?

  (一)“一元”与多元的取舍

  对行政诉讼立法目的的定位,首先要做出“一元”与多元的取舍。有学者指出,“中国行政诉讼的惟一目的是保护相对方合法权益。”{14}有学者将“权利保护”作为行政诉讼的惟一目的。该学者在承认行政诉讼的主要目的是保护人民权益的同时,“并不完全否认其他要素也是行政诉讼的目的之一。但是这些要素都不能够和保障人民权益这一要素等量齐观。”{15}既然在承认行政诉讼的主要目的是保护人权权益的同时,又不否定其他目的的存在,为什么中国行政诉讼的目的只能有一个呢?的确,中国社会的现实需要是通过行政诉讼来保障相对人的权益,但我们的现实国情只决定了救济权利是行政诉讼的“首要”目的,并不排斥其他目的的存在。“如过度强调行政诉讼之终极目的在于人民权利之保护,忽视其行政适法性控制功能者,实有轻忽行政诉讼制度特有构造之嫌,未必有益于行政诉讼理论之架构。”{16}前述对行政诉讼性质以及性质与目的辩证关系的分析告诉我们,行政诉讼性质具有多元性,相应地决定了行政诉讼的立法目的也应是多元的。在“一元”与多元的问题上,我们应坚持行政诉讼目的的多元性,同时不能忽略多元目的的层次性。多元与多层次是联系在一起的,而不是盲目的多元。在多元目的之下,多个立法目的之间应有主次之别。“多元目的”并非是简单的多元,确切地说是“一元指导下的多元目的”。

  (二)建构以权利保护为主导之多元目的

  既然行政诉讼的立法目的是多元的,而多元目的之间又具有不同的价值,那么我国行政诉讼的主要立法目的是什么呢?这要考虑我国的现实需要。目前在我国,行政权与相对人之问的权利是主要矛盾,行政权不断膨胀,违法侵权现象大量存在,这一客观现实决定了我国行政诉讼应以救济权利为首要目的。我国行政诉讼确立以救济权利为主之多元目的,既符合社会主义市场经济体制的需要,又适应保障人权的世界历史潮流。

  笔者所提倡的以权利保护为主之多元目的与有学者所主张的“一元指导下的多元目的”表面看似相同,都是从行政诉讼的性质出发阐述立法目的,并对我国行政诉讼立法目的定位得出相同的结论,但两种观点的内容却有实质的差别。从该学者对行政诉讼目的的阐述中,可见其将行政诉讼的性质分为三个层次:第一层次,解决行政纠纷的制度;第二层次,监督和制约行政的制度;第三层次,行政救济制度。正是由于上述三方面性质所具有的不同层次,才决定了行政诉讼目的分为解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的、救济权利之最终目的{12}。笔者认为,上述三个方面都是行政诉讼性质的体现,但它们之间却不是分层次的关系,而是并列关系。并列的三方面性质决定了立法目的的客观范围,具体到一国行政诉讼的立法目的,立法者应根据本国的实际情况在性质所决定的目的范围内进行选择。至于行政诉讼性质的层次性问题,是在某一方面性质之下的层次性。如果按照该学者所主张的观点,行政诉讼的不同层次性质决定了三个位阶的立法目的,那么不同国家的立法目的就应整齐划一,一国不同历史时期的立法目的也应是一致的,因为性质已内在地决定了立法目的,性质不变,立法目的就不应改变。但实际情况并非如此,不仅不同国家行政诉讼的立法目的有差异,即使一国在不同历史发展阶段其行政诉讼的立法目的也是变化的。而且立法者已失去了选择的机会,何谈立法目的是立法者的主观追求呢?

  (三)以权利保护为主导的多元目的之意义

  1.指导行政诉讼法的修改

  修改行政诉讼法应有正确的指导思想,这犹如大厦的地基。地基牢固,剩下的就只是添砖加瓦的工作了,建起来的房屋才经得住风吹雨打,不至经常修补。笔者认为,行政诉讼法的修改首先应贯彻救济权利的理念。以权利而不是权力(无论是行政权还是司法权)为核心来构建行政诉讼制度,制度的设置应围绕救济权利展开。作为以救济权利为宗旨的制度,行政诉讼更应强调个人利益的价值而不是公共性价值。个案的诉讼和救济虽然也具有实现公共利益的客观效果,但这不应成为立法者的主要追求,而是通过个案救济产生的附随效果。救济权利与监督行政两条主线不能并行,必须有主次之别,才不致舍本逐末。在贯彻保障公民权利的基本目的之下,笔者并不否认立法者扩张行政诉讼监督行政的目的,但这一目的只能附随于主要目的。

  2.指导行政诉讼具体制度的设置

  对行政诉讼目的定位的不同将直接导致具体制度设置的差异。由于我国立法长期以来对行政诉讼目的定位不清,在具体制度建设上寻求平衡,结果导致两者偏废。以撤诉为例,《行政诉讼法》第51条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这一规定是行政诉讼目的定位模糊的典型。行政诉讼法关于法院对原告撤诉审查的规定正体现了救济权利与监督行政的内在紧张关系,但这一规定无论在理论上还是实践上立法者的初衷都难以实现。从理论上来看,撤诉审查是对原告行使诉权的限制,借以达到监督行政之目的。从实践来看,只要原告申请撤诉,法院基本都会允许,使撤诉审查的规定形同虚设。由于立法规定与实践的脱节,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中放弃了行政诉讼企图追求的“双赢目的”,以保护权益为己任,不再要求法院对行政机关改变后的行为进行严格的审查。

  3.指导行政裁判实践

  以救济权利为主之多元立法目的决定保护公民、法人和其他组织的合法权益是法院在行政诉讼中的主要宗旨。“目的论可以为法官的法律解释提供方向性的指导,而在成文法不甚完善的国家,这种指导在某些时候显得更为重要。”{17}当立法规定出现歧义或可解释的余地时,法官应遵守“有利公民的法律解释规则”{18}。在现行行政诉讼法的规定之下,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河北法学》2007年第6期

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