李炜光:威权主义与“黄宗羲定律”

选择字号:   本文共阅读 6920 次 更新时间:2005-01-05 10:59:35

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李炜光 (进入专栏)  

  农民哪里还有活路?于是,新的农民革命就又在酝酿之中了,它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡,最后,整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。

  从古至今,无限政府都无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要,因为它的机构实在太大;无限政府也无法作到 “高薪养廉”,因为它的官员实在太多。因此,无限政府的一个主要的并发症,就是全面的经费短缺,它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”,它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级官僚机构在预算外谋求收入,于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷;官员们则谋求俸禄之外的收入,于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成,中央财政便会陷入尴尬的境地:征税少不敷庞大预算的需要,征税多则妨碍经济的发展,在轻税和重税的两难之中,政府为了自身的生存,只能也必然选择重税的政策 。这时候,总是会有人向中央政府建议强化中央的税收权,把财政收入更多地集中于中央政府手中,同时极力强调税收的“刚性”原则,即使是在社会经济处于不良状态时也极力主张强化中央赋税的地位与力度。于是,“并税”模式的改革便总是被人们提上议事日程,即无论怎样改革,“皇粮国税”的总量是一分也不能少的,但人们看到,“并税”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞,中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机,于是形成了一种恶性循环:政府收的税越来越多,国家财政却越来越紧张,财政每年增收多少都无法阻止财政赤字的扩大,而官员们的私囊却越来越饱,最后,只好走竭泽而渔之路。无数历史事实证明,竭泽而渔的路无论如何是走不通的。

  实际上,财政紧张的真正原因,并不是中央财政的集中能力太弱,而是政府的“摊子”和“盘子”太大,官员们的胃口太大。政府征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度,中央政府收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。可以肯定地说,中国历史上的每一次农民起义都是由于皇权专制王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的;历史上每一个专制王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的;历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受,进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球,不断膨胀,一直到它“爆炸”才算完成整个过程。而这一切,都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的。但此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限,根本不敷庞大的财政支出需要,政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的“并税式改革”使其走上了竭泽而渔之路,其结果只是暂时获得一些赋税收入,“保眼前的日子过得下去”,最终不可避免地山穷水尽,全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训,励精图治,从“小”做起,缩小政府规模,轻徭薄赋,与民休息,但受皇权专制社会政治经济发展的规律所制约,一般从王朝的中期开始又走“回头路”——政府机构又不断扩大,官员又不断增加,贪污腐败又“一浪高过一浪”,重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状,想振作一番,于是锐意改革,挽狂澜于既倒,那么有可能带来一段“中兴”,像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运。中国历史,特别是唐代以后的历史,就是绕着“小政府—大政府—财政、政治危机—“并税式改革”—更大的财政、政治危机—灭亡”这样一个“怪圈”在一个一个朝代地演进,简言之,就是“治”与“乱”的恶性循环。

  总之,“黄宗羲定律”发生作用的根源在于威权主义性质的皇权专制的政治制度和财政专制体制,而其中的关键环节是这种政治和财政制度所制造的“无限政府”因素。一旦无限政府与“并税式改革”联系起来,就会落入“黄宗羲定律”的陷阱。这与其说是“定律”,不如称其为“怪圈”。只要政治制度和财政体制是“专制”性质的,只要政府是一种无限制的政府,中国社会就永远无法走出这个“黄宗羲怪圈”。

  更重要的是,它为中国政治与财政制度以后的发展预设了极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。对于后人来说,历史的环境和具体的事件可能变更,但是只要是皇权专制和财政专制的制度和文化不改变,无限政府的趋势就不可避免,为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷,财政危机就肯定出现,再往下,“并税式改革”就不能不实行,“黄宗羲定律”就必然发生作用。这是历史告诉我们的一个深刻的道理,不可小觑。

  

  三

  

  近年来我国农村税费改革一直是官、产、学各界和公众关注的焦点。人们从财政政策的角度阐释并实践了许多对策,如并税除费、向农民发放负担卡、压缩基层行政单位开支等, 特别是“并税式改革”,似乎已经成为我国农村税费改革的基本方向,一些学者甚至将其称为治本之策。“并税式改革”被决策层接受是有道理的,因为“税轻费重”之弊在我国长期存在,已成为影响农民收入增长、困扰农村发展甚至是引发农村社会矛盾激化的关键因素。试想,农民负担“减”了这么多年,连税费一体征收都做不到,那就太令人失望了。但正如秦晖先生所指出的,“并税式改革”并非治本之策,并且如果没有其他改革措施的配合,对其“治标”的效果也不可期望太高,甚至在某种制度环境下它的中长期效果还可能是适得其反的 。前已述及,从历史上看,“并税式改革”并不是新生事物,中国自唐代中期以后曾数度进行这种模式的改革,总体上说无一成功。“黄宗羲定律”在中国历史上反复地发生作用,难道现在已经完全退出历史舞台了吗?温总理说“我们一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈”,这话是不是也可以从另外一个角度理解,即我们现在实际上还没有走出这个怪圈?

   走出“黄宗羲怪圈”的关键在于彻底摆脱威权政治的影响,这是本文的核心观点。现在当然早已不是皇权专制社会,但环顾四周感到,威权主义的思想和一些根深蒂固的习惯势力仍然活跃在我们的生活中。现在,有不少学者都认为“三农”问题的关键是“增加农民收入”,或认为减轻农民负担的关键是压缩农村基层行政人员,笔者对此都不以为然。这好比临床医生对着一位感染SARS的病人说“关键是锻炼身体”一样,貌似正确其实荒谬。许多学者对农民负担的成因、现状等进行了深入的研究,提出了一些好的建议,中央政府也将一些税费改革的措施试用于安徽等地,并在稳定或减轻农民负担方面取得了一定的效果。遗憾的是,它们并不是理想的改革模式。一些地方在经历改革数年之后,又出现了“明减暗不减”甚至“明减暗加”的现象,“农民负担反弹”已成为顽固的“老大难”问题,“黄宗羲定律”现象被一些学者不幸而言中了。出现这种现象,原因是复杂的,但人们对威权主义缺乏认识和研究应当是一个重要的原因。我们反复说明威权政治造就的不受制约的权力对农民侵害的残酷性,用意就在这里。

  今天的中国并没有完全摆脱威权主义的影响,1993年以来实施的市场化改革具有明显的国家(中央)威权主义导向和市场经济导向藕合的倾向,其结果是中国历史上一直足够强悍的中央集权得到了某种令人吃惊的加强。政府在正确地对金融领域实施严格管制的同时,却进一步把这种管制推广应用于政治经济的全局 。这就使我们多少能够理解,为什么中国政府机构规模急剧地膨胀成为一种不可逆转的趋势,为什么任何“行政机构改革”措施都遭遇顽强的阻力而收效甚微。这在农村基层县乡政权建设中表现得尤为明显。直至今天,人们所能够理解的农村现代化模式,似乎依然是加强对农村、农民和农业的权力控制和强制管理,而这却是一个标准的威权主义主控模式。庞大的党务系统、政务管理系统、税收系统、计划生育管理系统,还有公检法系统,在威权主义主控模式的导向下,可怕地向县乡扩张。由于迟迟未进行政治体制改革,农村行政系统得不到有效监控,特权阶层可轻而易举地将关系网不断编织进各级农村行政机构及公共服务体系,使得机构和人员膨胀的倾向非但未得到有效的阻滞反而不断增强。

  “养官”似乎是中国农民的“天职”。中国的政权历史上只建制到县,改革开放后解散了人民公社,但对乡一级组织的定性一直不很确定,现在实际上已经将乡镇政府变成了拥有实体财政的一级政权,甚至还变换形式向村一级延伸。对应着从中央、到省、县政府庞大的机构设置,乡政府逐年膨胀,也设立了条条林立的机构部门,这些部门又派生出大大小小的一批事业单位和所属企业,“吃财政饭”的人越来越多。从1980年代末至今,仅10余年,农村县乡政权的规模增幅竟超过10倍以上。一个乡镇的工作人员在改革开放前一般只有十几人、二十几人,而发展到现在竟达到一、二百人之多。这中间还不包括教师队伍。他们几乎像历史上的“同行”们一样,打着“征收国税”的旗号,强行向农民征收各种费用来养活自己,形成了一个庞大的利益集团。即使是在村一级,也有很多人利用各种关系跻身此列,成了“不穿官服”的官吏与准官吏。某些基层政府的税费收入已经脱离了税收的“取之于民、用之于民”的本质,成了“取之于民,用之于官”了;某些基层政府的职能已经由为农民服务异化成为“内部人”服务了。根据李昌平的估计,我国县、乡、村三级行政机构(或准行政机构)每年至少需要4000亿元才能维持生存。即:县乡“吃饭财政”大约有3200万人,每年需要3100亿元左右;约80万个行政村,460万个自然村,有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人,每年需要600亿元左右;县乡村债务约6000亿元,每年需支付利息800亿元左右;全国有2800个县,每个县有60多个科局,平均每个科局每年需支出20万元运转金,共300亿院左右;全国有近5万个乡镇,每个乡约有15个部门,平均每个部门每年需支出3万元运转金,共需支出200多亿元;广大农村地区公共品安排每年至少需要支出1000亿元。以上6大项支出总计需要6000亿元,如果按7折计算(考虑到地区平衡问题),大约需要支出4200亿元。而县乡村从农民身上合法征收800亿元,从工商税收中分成约500亿元,每年的资源补偿收入约200亿元。剩下的2700亿元从哪里出? 显然,用历史的眼光来看,我们已经越来越像一个“无限政府”了。只要这支庞大的编内、编外官员队伍存在一日,地方政府就必然多方设法摊派。下令严禁摊派,其实往往不过是表面文章,明摆着禁不住。

  官员队伍日益庞大已是既成事实,而以威权主义为特色的税制改革却“釜底抽薪”,差点砸了农村基层官员们“吃饭的家伙”,而这也正是1990年代中期以后农民税外费负担急速增加而且总也减不下来的主要原因。1994年推行分税制、加强中央财政汲取力度的税制改革,一直被主流媒体称为中国的一次增强国家财政实力和与西方税制成功接轨的尝试,但其负面效应却往往被忽略:威权主义的改革思路和过份向集权的改革措施路使得中央财政明显宽裕了,但地方财政的份额却相对收缩了,省—市—县—乡行政体制在财政上感受到了极大的压力,其财政收入不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年中,越来越多的县级财政已不能按时发放工资。在中央集权的体制下,地方财政变得越来越短绌,其结果,必然是省财政挤县财政、县财政挤乡财政,最后造成了县、乡两级财政入不敷出。然而,中国的地方官员自有千百年来的惯例可依,在实践中,县、乡政府成功地把财政困难巧妙地转移到农民身上,用税外摊派的方式强迫农民们养活基层官员。多年来,中国中西部十几个省的农村地区受到了威权主义体制超额的征收,其直接交纳税赋份额实际上已经可怕地超出了中国历史上许多朝代末期。农民被迫以工补农,把农业收入的大部交给政府,而把打工和副业收入用来补贴家用,勉强得以应付苛捐杂税的压力。农民上缴的税赋主要用于吃饭财政和义务教育,国家每向农民收取100元税赋,就有90几元作此用途。其结果,是中国从事着最落后的农业生产的农民,反而承担着最大的重负,占国内经济总值不到15%的农业,却要养活全国70%的人口,每年还要另外承担3000亿的税费,致使在经济高速增长的1990年代,中国农村社会居然发生了明显的停滞现象(全国经济年增长8 %,而农村只有2 %,中西部农村不到1 %),个别地区农民竟再次走向贫困。而中西部县级政权也普遍陷入严重的财政困境,全国县乡村负债达6000亿元,每年光利息就需支出800亿元 ,(点击此处阅读下一页)

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