郑永年:民主化的中国模式

选择字号:   本文共阅读 2666 次 更新时间:2011-12-16 15:16:22

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郑永年 (进入专栏)  

  中华人民共和国成立以后,中央权力第一次达到各个角落,中央权力从理论上说巨大无比,但到了地方可能无影无踪。因为地方的差异性,中央政府所发动的任何改革,不管其多么合理,也很难在每一个地方都得到实施。我认为,中国的中央地方关系从理论上说是单一制中央集权国家,但实际上是行为联邦制,中国各个省份的实际权力要比任何联邦制下的州政府大得多。就是说,中国的权力一直处于一个分权状态,中央政府拥有名义上的权力,而地方享受实际权力,正是因为权力的分散状态,才要求单一制国家来维持国家的统一。

  上世纪80年代讲得最多的就是分权与集权之间的矛盾,这就是一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放的恶性循环。现在好长时间不谈论这个问题了,但这个问题实际上继续存在,并且越来越严重。要解决中央地方关系问题,有选择性的集权变得不可避免。邓小平南巡之后,中国发生了激进的分权运动,结果导致宏观经济调控问题。朱镕基在经济方面实行有选择集权,实行分税制、中央银行制度改革等,但在政治方面,除了加强党管干部制度之外,并没有发生有选择集权。最近这几年来,为了加强宏观调控,各方面的集权运动又在发生。

  要跳出集权与分权之间的恶性循环、建设有效的中央地方关系,就必须继续在经济上深化和改革有选择集权的基础上,在政治和法律制度上也进行有选择性集权。国土范围、多民族国家、地方差异等因素要求中央政府必须具有足够的权力,国防、外交、暴力、涉及整体国家的法律、整体经济调控等权力必须集中到中央来。对这些权力,中央政府要不惜一切代价加以维持,但是不能仅仅把地方政府视为中央的派出机构。地方政府也是政府,必须具有自治的空间。也就是说,地方政府也必须拥有足够的政治和法律权力来对地方进行有效的管治。凡是涉及地方事务的领域,中央政府要把权力下放给地方。在一些领域,如果中央出政策,地方出钱,事情就不会办得好。这些领域的权力还是下放给地方为好。现在的局面是,那些有利可图的领域,中央的官僚机构就想出各种办法来集权,但对那些对国家非常重要却要花钱的领域,中央官僚机构就没有动力来集权,千方百计地要把这些领域推给地方。与地方争利是中央地方矛盾的一大根源。

  权力下放给了地方,地方就会腐败,怎么办?这就要求权力在下放给地方的同时,也必须下放给社会。没有社会的被赋权,地方的腐败就会变得不可遏制。在中国,现在反腐败主要依靠中央政府,没有自下而上的动力,也没有来自社会的外在制约。即使来自中央政府的制约也是一种内部制约,而如果没有来自外部社会的制约,内部制约就会无效。这些年有很多研究表明,中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是地方政府直面老百姓,老百姓对地方的腐败有太多的不满。要解决这个问题,上面所谈到的社会民主就变得非常重要。社会民主就会给地方政府造成有效的压力,增加地方政府的透明度,使得地方政府对其下辖的人民负责。很显然,在这个意义上,社会民主实际上是有利于中央权力的。

  对社会赋权的重要性,有关方面并不是没有认识,但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来,好像两者是一对矛盾。其实并不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威,就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心,社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力,是基于宪政之上的社会权力。

  社会权力不仅仅是指社会参与政治的权力,也是社会参与经济生活的权力。例如,社会权力必须替代各级地方政府的经济垄断。现在各级政府都在搞垄断。垄断在中央层面还说得过去,因为一些经济部门具有战略重要性。但越到下面,垄断就越变样,到了地方,垄断仅仅意味着政府与民争利。哪里有利可图,哪里就有政府垄断。必须下大决心改革中央垄断和解散地方垄断。中央垄断领域即使必要,也越少越好。可以把一些领域下放给社会,建立类似于西方发达社会的政府-社会伙伴关系。而地方的垄断就必须全面下放给社会。只有这样做,中国才能够营造一个有利于中小企业发展的经济环境。中小企业是民生经济的基础,是解决收入差异的最有效的经济手段。

  

  中国的渐进民主化

  

  尽管中国的民主政治还面临很大的问题,在理论层面,各方面也没有一定的共识。但是从经验面来说,中国民主发展模式已经基本形成。在很大程度上,中国的民主理论远远落后于民主的实践。

  说中国模式已经形成是基于如下两个基本事实:第一,中国民主政治发展的基本动力已经出现。第二,中国已经找到较为可行的实现民主的路径。这两个基本事实对任何一个国家的民主发展都非常重要。如果民主发展缺乏基本动力,民主只会停留在理想层面。即使因为某些因素例如激进改革或者外部力量的强加而产生出民主形式,民主也只能是表面民主,很难实质化。第二次世界大战结束以来西方在第三世界国家的民主实践就说明了这个问题。第二个因素也同样重要。如果没有切实可行的方法,民主也只能表现为理想。政治现实往往是这样的:尽管没有人会否认民主的重要性,但就是找不到好的方法去实现民主;或者尽管民主实现了,但并不是人们原先期望想看到的民主。

  说中国民主政治已经具备动力主要是社会经济的发展为民主提供了一个客观的外在环境。我们可以从如下几个方面来讨论:第一,中国的经济发展是市场导向的和外向型的。市场化和全球化造就了一个开放型的中国经济。第二,开放的经济体造就了一个开放的社会。这里又表现为两个方面:其一是开放的经济为一个开放社会提供了基础结构,如市场、交通和通讯等;其二是开放的经济造就了社会的理性的开放心态。市场和开放有利于人们理性态度的出现,人们不再从理想的角度来审视一个特定的政治价值,而是从实际效用的角度来看待该政治价值,对民主政治也一样。第三,和民主政治直接相关的就是社会经济的发展已经导致了社会经济利益的多元化。从世界范围内来看,民主政治是社会经济发展的产物,因为社会经济利益多元化最终必然要表现在政治领域。

  动力已经存在,所需要的就是寻找可行的民主化途径。十七大报告强调“要以扩大党内民主带动人民民主”。这里就具有了两种民主形式,即“党内民主”和“人民民主”。再者,十七大报告尽管没有使用“宪政民主”的概念,但宪政民主的内容却得到了强调如法治和法律的权威等。如果结合党内民主、人民民主和宪政民主的概念和实践来考量,中国的民主发展模式已经跃然纸上。

  有关党内民主,需要强调两点;第一,党内民主也是社会经济利益多元化的反映。中国既不想走西方式多党政治道路,又要消化多元的社会政治利益,其方法是多元社会经济利益的“内部化”,即把外在的多元利益容纳于执政党之内,在体制内来实现利益表达、利益代表和利益协调。这是党内民主的最直接的根源。第二,党内民主有利于政治精英之间民主规则和文化的培养。尽管人们可以在各类教科书上找到这样那样的所谓的民主规则,但这些规则是已有民主政治经验的总结,很难移植到另一个国家。任何一个国家的民主规则都只能在政治精英内部互动中产生。如果没有一些基本的民主规则和文化认同,民主政治就会陷入无序状态。发达国家民主的平衡发展和很多后发展中国家和地区的民主实践已经证明了这一点。

  如果说党内民主强调的是自上而下的利益协调,那么“人民民主”强调的则是自下而上的政治参与。从学理上来说,把“人民民主”称为“社会民主”更为合适。在中国,社会民主表现出多种形式,包括通过人民代表大会、政治协商大会、基层民主、社团等途径的政治参与已经得到了相当的发展。社会民主也表现出开放性的特点,就是说各种不同的新型参与方式不断产生,例如非政府组织的参与。非政府组织曾经是一个非常敏感的话题,但近年来非政府组织的发展异常迅速。尽管非政府组织在不同领域的发展空间不等,但其参与政治事务的态势已经非常明显。又如,在很多地方也发展出了协商(或者协议)民主的实践。社会民主主要在地方和部门层面进行,和参与者的直接利益相关。如同党内民主,社会民主也有助于社会成员和社会群体之间发展出民主规则和文化。地方民主规则和文化的形成非常有利于国家层面民主的进行。

  但无论是党内民主还是社会民主,都必须在一个法律的构架内进行。这就要求给宪政民主以至高无上的地位。这里也可以从几个方面来看:首先,不管党内民主如何进行,执政党必须服从宪法和法律。就是说,党内民主也必须接受宪法和法律的约束。随着《监督法》等法律的通过和实施,这一点已经相当明确。其次,社会民主也必须在宪法的范围内进行,这是民主有序发展的保障。再次,到目前为止,党内民主和社会民主都在各自发展。尽管在地方层面,党内民主和社会民主已经开始互动,例如农村基层民主过程中产生的“两票制”(无论是党的基层领袖还是村民自治组织都由村民的选票决定),但是在国家层面,这种互动还未开始。而中国真正的民主化意味着党内民主和社会民主在国家层面的直接互动。可以想见,这种互动会是大规模的。宪政民主可以保障如此大规模互动的有序进行。

  未来的中国民主会怎样?我个人觉得是选拔和选举的结合。选拔是中国传统,而选举是现代民主形式。选举不能保证领袖人物的质量,要先选拔,后选举。中国正在往这个方面发展。从现阶段各种民主形式发展过程来看,可以合理地预见,未来中国会结合三个主要因素:自上而下的党内选拔(党内民主),自下而上的社会认可(社会民主),执政党和社会在法律构架内的有序互动(宪政民主)。如果说前两者表现为动力,那么宪政民主则是党和社会互动的制度保障。这也就说明了在同时发展党内民主和社会民主的同时也必须发展宪政民主,以党内民主和社会民主来推动宪政民主,以宪政民主来保障党内民主和社会民主的良好和有序的互动。

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