陈潭 刘兴云:锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治

选择字号:   本文共阅读 2762 次 更新时间:2011-05-16 17:24:35

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  (三)“密室”效应与政治锦标赛困境

  “密室”,主要是说古代政治运作,诸如人事变动、内政外交、工商贸易等国计民生大政都掌握在皇帝及其心腹手中,也就是说国家大政方针的决策权掌握在少数当权人物的手里。“密室”犹如剧场的后台(back stage),充满了封闭性和排他性。当下我国地方官员的提拔晋升往往也要经历一个“密室”酝酿的过程。不公开的决定是下级干部任免的最终定夺者。在现实中,实际调查也可以看出这种“密室”效应。我国传统的干部人事制度主要是实行委任制,尤其是党委成员的任命,通常是上级党政部门委派主要的党政官员。这里,我们有必要引入一个典型案例进行具体分析。

  [案例2]:党委任命制下的地方主义[④]

  XBA 是L 市SM乡党委书记,也是全市最年轻的乡党委书记。XBA1999年通过公开选拔任团市委副书记。2003年5月被任命为SM乡党委书记。XBA 年轻且有抱负,工作雷厉风行,计划生育、税费收征、公共设施建设等工作都取得了很好的成绩。其在SM乡的表现得到了市委的充分肯定。

  但是SM乡原乡长CTS 对其工作不太配合,而且拉帮结派。原因在于受到了“4.25”事件的打击。2003年年初,原乡党委书记调离后,CTS 主持党委工作。CTS 雄心勃勃,工作卖力,想大干一番,以显政绩。2003年4月25日,CTS 带队到四眼井村收超生社会抚养费。由于计划生育对象逃逸,工作组打算罚款3000元,并要求其父母立即缴纳,但对象父母拒绝缴纳罚款,因此发生了冲突,在一番推搡之后,工作队便用解锤在计划生育对象新修的住房墙壁上扎了个1米见方的大窟窿,然后扬长而去。当天下午2点钟左右,计生对象的母亲服农药自杀。傍晚,1000余名村民自发围攻乡镇府,村民要求见陈铁生,CTS 藏匿。事发后,市委书记亲往解决,CTS 就地免职。CTS 被免职之后一直怀恨在心,对工作漠不关心,对到任的乡党委书记XBA 经常私下里冷嘲热讽。

  2005年L 市乡镇党委换届选举,在CTS 的煽动下,部分党员干部就暗地里掀起地方主义、结盟、拉选票。XBA 自认为工作业绩不错,当选党委委员应该成竹在胸,也就没有理会这些事。但是,投票的结果出乎意料,乡党委书记XBA 的选票竟然未过半数未能当选为乡党委委员。这也是L 市有史以来出现的第一件破天荒的怪事。后来,市委分头“做工作”、协调,最终决定重新举行党委成员选举。XBA 顺利当选为党委委员,任SM乡党委书记,一场选举风波就此平息。2年之后,XBA 书记进城任某局党委书记。

  这个案例基本上呈现了一个普遍存在的事实,即乡镇干部的选举多流于形式,尤其是党委系列的干部,基本上都是由上级党委指派、任命或经上级组织提名、选举产生。吴理财在对湖北省乡镇干部的调查时也发现了类似的问题。众所周知,当前国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度,乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此,对上级党政负责,贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标与晋升的砝码。乡镇党委成员一般是由上级党委直接任命,选举基本上是一种形式,其实选与不选并不影响其任职的合法性。党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人,因此选举并不是其任职的必要条件。[⑤]

  官员委任、指派一方面容易致使乡镇领导人缺乏民意基础,难以适应农村基层民主进步,另一方面,这势必导致上级官员是下级官员晋升锦标赛的主持人与裁判。如果高层官员放松对下级官员的监督和考核,抑或在考核和任命下级官员时偏离自己所设计的游戏规则,官员提拔不是以能力和绩效为准则,而是任人唯亲,跑官要官,营私舞弊,关系和金钱变成唯一标准,那么将会给当地经济发展和社会风气造成极其恶劣的影响,后果非常严重,最终生成政治锦标赛困境。一方面,这将直接威胁政治锦标赛和行政发包的正常运行,因为它将彻底瓦解了这个体制内在稳定性的结构和机制。这也势必伤害一些循规蹈矩、工作务实的一批官员。他们要么不再关心晋升而得过且过,要么跳出政治锦标赛参与到“跑官要官”的游戏中,锦标赛的激励作用就会大打折扣。那么,中国独特的集权—分权体制就失去了整合的基础,这时国家能力就真正成为问题了[7]207;另一方面,锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量,而会滋生“预算软约束”(the soft budget constraint)[⑥].周飞舟从“大跃进”政治锦标赛的实践中发现,政治锦标赛一经发动,地方官员为了追求高指标和应对上级政府的考核排名,即自己不被这场竞赛所淘汰,他们往往倾向于不计代价盲目扩大投入,直到造成严重的经济和社会后果之后,中央政府力图终止竞赛才为止[9].最后,依赖于硬指标的可观测性的政治锦标赛,势必导致地方政府追逐那些立竿见影的“政绩项目”,而考核指标外的一些重要工作被忽视。

  

  三、晋升博弈:一个初步的描述类型学

  

  “人天生是个政治动物”,对政治地位与权势的追求是人的本性。特别是内地省、市、县,基本上以农业为主,工商业不发达,故而稍有抱负与才能的人,往往向各级党政部门拥挤。因为人之所喜好的财富地位与名誉依然集中在政府部门,而且财富、地位与名誉按官阶大小高低来分配。故而挤入官场,并向上爬升成为这些人最焦虑最普遍的心态[13]178.追逐权力最大化的个体无疑会采取种种策略与手段、动用自己所拥有的一切社会网络、政治背景来博取上级领导的认同,以获取更大的权力或更高的职位。多次的实地调查发现,地方官员的晋升博弈的种类与博弈策略,归纳起来无外乎有推选博弈、排名博弈与借势博弈三种形式。其中前面两种为公开的晋升博弈,后者为后台行为的晋升博弈。无论是公开竞争还是台后的博弈,都是理性选择行为。依据我们已有的调查和逻辑自洽的标准,我们在此提供一个初步的类型学(见表2)。

  

  我们对以上表格的晋升博弈类型作以下解释:

  (一)推选博弈

  “推选博弈”,也称之为“公推直选”,实际上就是“推选”与“直选”的合称。就是个人推荐、群众推荐、组织推荐相结合,公开报名,民主公推候选人,最后在党员大会上直接选举产生党委领导班子的一种选举方式[14]17.候选人参与公推直选往往要在争取提名、选民认可与组织认同这三个环节上展开博弈。我们认为纯粹的民主选举有着其不可避免的矛盾,而完全“密室”化的任命制则又显得“合法性”不够。因此,推选博弈的理想状态就是组织认同与选民认可的“交汇”。事实上,我国基层地方官员的推选也遵循这种思路。我们可以通过1个典型案例来看地方官员推选竞争。

  基本情况:L 市位于湖南南部,总人口136万,近94万农村人口,总面积2656平方公里,现有耕地面积92.025万亩,其中水田67.26万亩。虽然L 市是一个农业大市,但人均耕地面积不足0.68亩。2009年L 市地方生产总值(GDP )176亿元。地方财政收入达到12.35亿元,同比增长21.97%,农民人均纯收入5778元。市区建成区面积40平方公里,市区常住人口42万。L 市下辖4个街道、13个镇、18个乡。

  缘起:为落实省委有关会议精神,提高选人用人公信度,有效贯彻省委“三个不吃亏”和重视基层、重视基层干部、鼓励基层干部安心基层建功立业的用人导向。2009年10月,L 市委召开常委会议,决定从乡镇党委书记中产生2名副县级干部。推选条件如下:凡符合《党政领导干部选拔任用工作条例》应具备的基本条件,近三年来未受党内严重警告或行政记大过及以上处分,且正科级满5年的现任乡镇党委书记,可推荐为副县级干部人选。民主推荐按百分制计分,其中会议推荐占55分,个别谈话推荐占45分,按照总得分从高分到低分取前三名作为考核对象。采取个人报名、组织推荐相结合的方式产生考察对象。

  公推剧场:全市31个乡镇,有12个乡镇的党委书记符合民主推荐的条件。这12名考核对象可以明显的分为3个类别:一类是年GDP 和财税收入排名前十位的乡镇的党委书记,该类乡镇往往矿产资源(煤)丰富;另一类是个人能力较强,工作经验丰富,从基层打拼出来的乡镇党委书记;第三类就是从省、市机关下放到基层锻炼的年轻党委书记。

  2009年10月20日,市委召开了推荐大会。参加推荐大会的是市委常委、各街道办事处书记和主任、各乡、镇、党委书记和乡长共96人。推荐大会首先由市委书记就这次副县级干部公开推荐的重大意义发表讲话,然后12位符合民主推荐条件的乡党委书记发表10分钟的演说,并回答现场提问。演讲结束之后,进行投票,与会代表每人1票,得票前6名的进入下一轮的个别谈话程序,投票结束后当场宣布了投票结果。得票排名情况是孔明达、刘国斌、曾人杰、刘畅、钟其仁、伍国安分别得票19票、17票、12票、10票、9票、8票。结果在L 政府网站、L 市电视台和《L 报》对得票前6位推荐对象进行了公示,公示期为10月23日~29日。10月23~25日,市委组织部代表市委奔赴各乡镇对6位考察对象进行了个别谈话。10月30日,召开常委会议,听取组织部考察团对6位书记的考察与访谈情况汇报。汇报结束后考察团成员退场,常委会根据投票与个别谈话的情况研究2名副县级干部对象。当今由于常委之间的意见不统一未能最终定下来。

  前台角色:下面对他们的基本情况做一简单介绍。孔明达,男,36岁,生于农村,中专文化,后参加L 市委党校函授学习,获党校专科学历。现任A 乡党委书记。孔明达在乡镇一级政府工作17年,2005年提升为乡党委书记。孔明达的优势主要体现在个人特征方面:年富力强,善于学习,基层工作经验丰富,工作有思路,为人和善且有魄力,属于实干性干部。刘国斌,男,32岁,大学本科生,乡党委书记,是2005年从市委组织部下放到乡镇锻炼的一位年轻的乡党委书记。曾人杰,男,42岁,函授专科毕业,在基层工作25年,先后在5个乡镇工作过,很善于抓经济,因此,现所在乡在L 市财税收入排名中处于全市前10位。刘畅,女,36岁,湖南某大学全日制本科毕业生,工作后考取了在职研究生,尚未毕业。钟其仁,男,上世纪90年代初农校毕业生,工作后通过自学考试获得本科文凭。伍国安,男,32岁,省里派到基层锻炼的年轻干部。

  党委酝酿:经过一个星期酝酿之后,市委决定于11月6日召开第二次常委会议研究最终的人选。首先市委书记发表了讲话,对6位同志的基本情况作了一番介绍之后,提议采取举手表决的形式来确定人选,其他8位常委默许这种方式。举手表决的结果:曾人杰与排在最末位的伍国安全票通过。伍国安成了一匹名副其实的黑马,而公开投票得票最高的孔明达常委投票得票最低。最后决定全票通过的曾人杰与伍国安为L 市2009年公推副县级干部人选。

  (二)排名博弈

  地方官员根据什么原则竞得官职一直是人们所关心的问题。一般来说按政绩,但什么是政绩,以及如何来评价政绩呢?其实,当下全中国对政绩的理解无非就是上级政府所发包的考核指标,政绩评价的标准往往是量化的考核指标体系。例如,每年L 市将组织评估小组对各乡镇进行考核,并分单项指标排名。政绩量化考核给下级党政“一把手”的压力非常大,许多地方官员持有同样的感受。他们感叹,地方官员平常“看似风光无限,实则如履薄冰”。

  在中国,同一行政级别的地方官员,无论是省、市、县还是乡镇一级,都处于一种政治晋升博弈。为了取胜,必须努力使自己的绩效名次好于竞争者。因为,绩效排名与职位晋升密切相关:地方官员晋升往往与行政发包指标量化考核排名呈正相关关系。宏观上看,上级政府对乡镇的量化考核可以归纳为政治指标、经济指标和社会指标。考核结束之后,然后对全市的乡镇的指标完成状况进行排名。总的来看,横向的排名主要有经济指标排名、政治指标排名和社会指标排名。限于篇幅,下面我们仅举经济指标中的GDP 排名情况与地方官员的晋升做一个分析。在2008年L 市乡镇政治锦标赛中,完成GDP 指标的排名与乡镇党委书记晋升之间的关联情况:排名前10位的乡镇书记直接提拔的达5个,占到观察对象的50%.留任的2人,乡镇间交流的2人,免职的1人。在这里要对排名第二位的NY镇的书记免职作一个说明。NY镇位于L 市南部,面积105平方公里,总人口41541人。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《公共管理学报》2011年第2期

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