周弘:对外援助与现代国际关系

选择字号:   本文共阅读 8012 次 更新时间:2004-08-15 18:47:36

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  现实主义的国际主义和激进主义的国际主义。人道主义国际主义认为人类的苦难不分国界,福利国家的理想和实践应该能够跨国界延伸。现实主义国际主义不主张干预他国内政,主张为了本国私利而提供援助。激进主义国际主义理论则主张通过外援,积极输出包括价值观在内的意识形态,从而保证外援政策能够更加有效地为扩展国家利益而服务。根据斯多克的总结,现实主义国际主义明显地属于国家利益理论的范畴,人道主义国际主义从本国的政治文化出发,向外部世界输出价值和方式,而所谓激进主义国际主义虽然和人道主义的国际主义一样,具有输出价值观的倾向,但是这种价值观的输出不象人道主义国际主义那样具有普遍意义,而且往往是排他性的,并且包含了将目标强加于人的目的,所以在国际社会中常常被看作是一种扩展的和极端的国家主义。

  在对外援助政策制订的过程中,占主要地位的因素除了地缘政治和国家安全的考虑以外,还有国内的财政预算和政策连续性等方面的考虑。 在发达的援助国内,政党的更迭、政府的构成、社会压力集团都可能成为外援政策制订过程中的关键因素,而对外援助就将这些援助国内的信念、程序、方式带到了受援国家。里根时代美国共和党政府提倡的“新经济自由主义”,同时代法国学者佩鲁提出的以社会和人的发展为中心的“新发展哲学”,都通过政府的发展援助在世界上产生了超越传统国家界限的影响。这种影响发生在国际主流舆论中,对世界的发展产生着潜移默化的作用。

  国家内部因素外化的另外一个证明是:双边和多边的援助机构一直都在为它们的外援拨款规定条件。这些条件包括强迫购买援助国产品的规定,更包括市场化、私有化、民主化等要求。冷战结束以后,斯多克考察了这一变化趋势,发展了他的理论,提出了“条件论”,即认为,自20世纪70年代中期以后,援助国给它们的发展援助附加了“经济条件”。所谓“经济条件”主要指援助国要求发展中国家进行经济政策改革(如市场化、私有化等),以此作为提供援助的先决条件。冷战结束以后,外援的条件并没有被取消,而是转化为“政治条件”,即援助国将民主、人权、法制和“良治”等作为提供发展援助的先决条件。斯多克指出,数十年的实践表明,外援并没有实现它“造福世界人民”的初衷,而是“通过压力(指以停止外援拨款为压力),使受援国接受本来是不会接受的条件”。 由于援助国和受援国之间力量的不对等,有条件的援助从定义上就代表着干涉内政。以交出南斯拉夫联盟前总统米罗舍维奇为条件,允诺提供4000万美元的援助款就是“外援条件论”的最近实践之一。

  “条件论”与风靡一时的“良治论(良好治理)”密切相关。“良治”理论由世界银行提出,其背景是援助国议程无法为受援国政府接受,而在次撒哈拉非洲的受援国中普遍存在的官僚主义、腐败、以及滥用援款进行内战的现象反馈到援助国,给对外援助政策的合理性造成了不良的影响。由于援助国和受援国之间在政治与社会的关系方面存在着区别,援助国无法使受援国接受“经济条件”,也无法通过与受援国政府的合作,在受援国实施经济体制改革和建立市场机制。援助方俱乐部于是就要求受援国政府接受“政治条件”,即转而直接投资于受援国的社会发展和政治改革项目,或者设法绕过受援国政府,直接向受援国的民众提供援助,培育一种“良好治理”的社会观念和管理程序。

  美国起主导作用的世界银行和欧洲成员占绝大多数的经合组织发展援助委员会对于“良好治理”的概念有不同的侧重。相比起来,世界银行的定义比较狭窄,强调的主要是民主制度和决策程序,而经合组织的定义就比较宽泛,强调的是公民社会的参与和参与程序。在欧洲援助国的“良治”概念中,效率是一个重要的道德判断依据,它们认为,效率可以为外援拨款正名,但是效率只可能建筑在对于民主、人权和法制认同的基础之上。良治的政府和非政府管理者必须通过透明和负责的方式来实施管理,最大可能地避免腐败、贿赂和中饱私囊。

  

  三.研究外援的视角

  

  从上述概括中可以总结出研究外援的几个视角。它们分别是:主体动机、国际背景、国内因素、以及涉及外援的观念和方式。

  首先,提供双边援助的主体是主权国家,它们提供的外援占了外援总额的60-70%,而且越是大国,就越是倾向于提供双边援助。美国提供的双边援助占了美国外援总额的75%,法国占73%,日本占68%,德国占65%,丹麦占59%,意大利占25%。 双边援助国在外援中表现出来的国家特性和国家利益与它们在其它领域里的表现没有本质的差别。所以,研究对外援助有助于我们理解现代国家的特性和利益,以及当今时代的国际关系。例如,国家安全是国际关系的主题,而外援政策首先被用作国家安全政策的工具。《马歇尔计划》和《东南欧稳定公约》都是以安全为主要出发点而提供的援助。由于这个方面的功能,对外援助政策就扮演了国家外交政策工具的角色,成为“一个国家整体外交政策的组成部分。”

  外援不仅服务于安全战略,而且服务于主权国家在其他领域里的利益,这些利益有时也被国家冠以“安全”的名称。例如日本在70年代中东石油危机之后,就以“经济安保”的理由,将其对外双边援助的对象从亚洲扩大到了中东;德国外援长期奉行的“喷水壶原则”体现了德国普世性的贸易利益;而美国的食品援助计划则与其解决过剩农产品的需要相关。绝大多数双边援助国都在对外援助政策中附加了“束缚性”条款,目的是使跨国的财政转移更大限度地为本国的利益服务。所以透过外援,我们可以看到在官方文件中往往难以看到的援助国“世界观”。

  当然外援的提供者不仅限于主权国家,多边援助组织和非政府组织正在发挥日益重要的作用。它们不仅通过30-40%的转移资金发挥自己的影响,而且利用各种国际平台,组织对于外援作用,外援投资方向,甚至附加条件的讨论,努力规范各个外援提供者的行为。例如国际劳工组织1969年关于就业问题的报告就曾引发了一系列相关的研究,并导致了“世界就业大会”在1976年的召开,以及援助国对外援“人民取向”的认同。再如联合国发展计划署1991年在《人类发展报告》中讨论了发展中国家军费开支的问题,结果引起了整个外援世界对“政治条件”的强调。“可持续发展”、“参与式管理”等新的概念也是先在国际援助平台得到认同,而后风靡世界的。至于外援领域里非政府组织,它们中的大多数由于缺乏自由资源而要么依附于多边援助机构,要么依附于双边援助国。它们也会利用接触基层的优势提出议题、影响决策,在号召“以人民为中心” 提供外援的时代发挥越来越大的作用。

  其次,在对外援助政策实施的短短50多年中,国际形势不断地发生着变化。根据这些变化,援助的提供者们也变换着援助的政策、方式、甚至主题。在冷战结束以前,美国的外援大量地集中在中东地区以及其它西半球的战略要地和东半球的战略前沿,军事援助占了美国外援很大的比重。为了在殖民地独立和解放运动风起云涌的时代保持传统的联系和国际实力地位,欧洲的一些前宗主国将援助重点放在它们各自在非洲的前殖民地国家。冷战结束以后,美援目标东移,直至广大的前苏东腹地。随着世界格局从两极向多极的转变,过去奉行中立安全政策的北欧国家转而援助周边地区,这种区域化的倾向也发生在原来奉行普惠原则的德国;不少非洲国家在冷战中享受东西方援助争夺战带来的利益,此时却失去了往日的战略地位。在全球化时代,外援的政策领域也相应地发生着变化,很多过去是主权国家范围内的政策,如环境保护、人力资源发展、健康和控制犯罪等等,此时也成了对外援助政策的主题和对象。世界银行、联合国、以及经合组织等国际援助平台逐年地更换对外援助的主题,通过各种“集体的力量”对于援助国,特别是受援国施加影响,目的不仅在于反应世界发展的潮流,更在于通过对外援助引导世界发展的潮流。

  第三,国家在制订外援政策的过程中要受到国内各种力量的制约,援助国的内部决策程序对于它们的外援政策产生着重要的影响。丹麦为了保持民众对于外援拨款的高度认同,就特别强调外援给丹麦带来的商业利益,而瑞典民众对于国家的外援政策并不产生同样的压力。同样是北欧国家,由于国内压力的不同,外援政策的取向就有所不同:瑞典比丹麦更加注重人道主义救援和其它“软性”投资领域。

  除了对于国家决策施加直接的压力以外,在全球化时代,援助国内的各种力量已经开始绕过传统的国家利益代言人(这里指外交部),和国外的机构、集体或个人发生了直接的沟通和交往,并且在沟通和交往中谋求自己利益的实现。援助国通过机构改革、部际交流与合作等方式,致力于使多种利益之间的矛盾内部化,并且根据国家的外交需要,在与外援相关的各个部门之间进行协调,但是这些努力并不总是有成效的。不同援助国的外援决策机制不同,在决策的过程中起主要作用的利益和利益集团也可能转换,这就使得援助国的外援政策可能体现多种而不是单一的国内利益。

  当然,半个多世纪以来,对于从发达国家向发展中国家转移公共资金的政策从来就有不同的意见。左翼批评说是“帝国主义的阴谋”,因为外援加强了第三世界政治和经济上层人士与发达国家利益集团之间的纽带关系,并且通过这种关系加剧对第三世界的资源和廉价劳动力的掠夺。 右翼认为,对外援助在发达国家扩大了公共开支和公共部门,把政治力量转向欠发达地区,有悖于市场原则。 左右两派的批评都没有从根本上动摇这种转移的基础。这是因为,转移所实现的目标是援助国的现实需要。无论哪个党派,哪种利益,都会利用外援工具,输出他们所要输出的东西。保守党在初期支持军事和战略援助,在全球化时代转变为支持维和行动;自由党支持的发展援助和人权援助,在全球化时代演化为对全球性问题的关注。因此,透过外援,我们可以看到援助国内部的不同利益,这是在外交辞令中不容易找到的。

  最后,对外援助是以很少的政府支出造成较大国际影响的政策领域。在这个领域中,援助国可以用少量的外援资金投入作为“杠杆”,在援助国俱乐部中倡导或推行某种政策目标、主张、或观念,形成“主流观念”或时尚方式,例如“小额信贷”、“性别平等”、“多层治理”等等,这些观念和方式有些来自于援助国自身的遗产,有些来自于援助国和受援国合作的经验,它们通过在外援俱乐部的提倡和推广就产生了远远大于单个援助国分别提供外援的效果。

  

  四.对外援助与当今国际关系

  

  从以上的考察中,我们可以看到,对外援助涉及了多重的国际关系,这里包括援助国和援助国之间的关系,援助国和受援国之间的关系,还包括了主权国家和超国家外援行为者之间的关系,甚至包括了国与国之间的次政府和非政府行为者之间的关系。

  

  (一)援助国与援助国之间的关系

  从国际关系的角度来看,西方发达国家的对外援助政策至少服务于为以下三种主要的目的:

  第一,追求援助国的既得利益,包括短期的经济和贸易利益,但更重要的是长期的战略和安全利益,包括在国外“购买朋友”(被称为国际性的贿赂);

  第二,谋求援助国广义的国家利益,包括塑造民族形象、提高国家声望、宣扬社会价值(如民主、法制、人权和社会团结)、以及传播生活方式等;

  第三,关注人类共同的利益,包括环境的保护、缓解贫困和减灾救灾等,并且通过这些活动营造援助国的国家形象。

  各个援助国由于历史和国情的不同,对于上述利益的认同和追求的领域、方式和程度都不相同。在它们之间有时共享信息、平衡利益、谋求合作,也有时会相互批评、彼此竞争、相互抵制、互为制约。它们之间除了双边关系以外,还会根据各自的能力、利益和价值取向,选择在不同的多边援助场所发挥作用。国际组织既是国家利益整合的场所,也是可能在国家之间达成一致意见的地方。小国通过国际舞台加强影响力,而一些关系到全球利益的领域也在国际舞台上得到强调和重视。

  也是在国际的场合,主权国家发现,由于它们都希望通过外援实现它们的利益,结果是它们单独实行的援助政策往往相互竞争和抵触。这种外援领域里的不良竞争和冲突不仅发生在国家与国家之间,而且发生在主权国家内的部门和部门之间。援助国通过多边的磋商机制,可以在很多的问题上达成协议,或者取得一致,形成主流观念和合力,对整个世界发生影响。 反过来,世界上出现的赤贫、环境恶化、瘟疫流行、移民蔓延、恐怖和犯罪行为泛滥等现象,这些都被国际社会普遍认定为影响到各国利益的问题,援助国也会根据不同的原则和利益,针对这些现象组成不同的性质的磋商与合作机制。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《欧洲》2002年第3期

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