田飞龙:瑞士族群治理模式评说

——基于“宪法爱国主义”的公民联邦制
选择字号:   本文共阅读 1128 次 更新时间:2010-11-08 09:37:21

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田飞龙 (进入专栏)  

  因为这是一个“非民族”的国家。弗莱纳教授指出:“瑞士是一个自我界定的‘非民族’国家。瑞士联邦统一性的唯一合法性在于一种特定的政治概念:直接民主、联邦制、特定的政府体系、宗教自由以及三种官方语言之间的平等权利。”[xiii] 弗莱纳教授从四个方面阐明了瑞士联邦的“非民族”性:

  (1)一个政治的“民族”。弗莱纳教授着重指明瑞士宪法的政治基础不是“族群”,他认为:“瑞士是除美国之外唯一将自身认同建立在一种特定的政治概念之上而非语言、宗教或族性之上的国家。”[xiv] 这清楚地表明瑞士不是一个所谓的“族群联邦制”国家,国家的政治基础并非族群,而是公民。瑞士有四种官方语言,但联邦并未按照语言分区设置联邦制结构,而是以区域为基础建立了26个州。尽管还可以清晰辨认各州的语言归属,但各州不得建立针对本州的“特殊公民权”,瑞士公民无论来自何方,在每一个州均享有严格的平等待遇。瑞士也不存在针对特定族群的特殊制度安排,而是在宪法上凸显“公民身份”的优先性,强化公民平等及在地方市镇、州和联邦层次上的政治参与。这是一个面向公民的高度政治化的联邦,“联邦公民”的身份具有绝对的优先性,尽管各州保有重要的自治权力并为本州公民之政治参与提供了基本的制度框架。

  (2)联邦国家的世俗化。瑞士的宗教也具有多样性,并和语言一起成为族群多样性的社会文化基础。具体而言,瑞士有接近1:1的天主教徒和新教徒,新教内部又区分路德宗和加尔文宗。弗莱纳教授介绍说,瑞士长期以来在罗马的梵蒂冈教廷没有宗教代表,主要是为了回避天主教代表的不充分性;同时,瑞士实行严格的政教分离原则,奉行世俗主义和宗教自由[xv]。

  (3)一致同意原则对多数原则。瑞士民主的重要特点是“决策中心主义”而非“选举中心主义”,尽管其也包含了丰富的选举制度系统和代议机构。这是直接民主和间接民主的重要区别。瑞士的民主决策涵盖重要的联邦立法和州立法,以及其他重要的决策议题。在这些决策程序中,弗莱纳教授介绍说,重要议题不能依赖简单多数,而需要重要的多数群体和少数群体的一致同意(最大共识原则),比如瑞士的“双重多数原则”(州多数+公民多数)[xvi]。决策导向的民主以及共识主义的程序设计,使得瑞士不同族群的成员有着丰富的机会参与不同治理层次的决策,通过个体公民权的经常行使,超越本族群的利益与政治限制,成为一名成熟理智的“联邦公民”。与此相比,“选举中心主义”的精英民主显然无法达到启发公民心智、训练公民参政能力、超脱族群利益界限的制度性功能。西方民主理论的最新发展也表明了这一点。

  (4)多重忠诚和多重公民权。瑞士联邦制尽管具有强烈的“公民”导向,但并不强制公民只服从联邦一个层次,否则就与单一制无异了。不过尽管存在联邦公民权和州公民权,但各州不得建立“特殊”公民权。在宪法层次,各州主要是一种有益的管理层次,而不是身份再分配层次。瑞士宪法倡导强烈的公民权利平等,瑞士是一个公民国家,而非民族国家。宪法并不否认一个瑞士人表达“我是日内瓦人”的正当性,宪法确保的是,即使你不是“日内瓦”人,你也具有和“日内瓦”人同等的公民权。瑞士也承认双重国籍或多重国籍,体现了对政治忠诚多元化的宽容,但瑞士对其“公民身份”的优先性具有确定的信心。

  2.责任化的权力配置。弗莱纳教授认为,瑞士分散化的政府权力系统也有利于族群和谐,因为它尽量赋予低层次的治理单位做出负责任的决策,而此类决策中,不同族群的成员有着更有意义的参与权[xvii]。瑞士联邦制不同于美国,在宪法层次上有三层,即联邦、州和地方(市镇),市镇一级也具有宪法上保障的自治权。瑞士存在三层决策体系:地方公民大会/地方权力机构;州公民、州议会和州行政;瑞士公民、联邦议会两院和联邦政府。州具有宪法赋予的立法、行政和司法权力。地方权力机构自行决定收入税并进行征收(占国家收入的1/3)。每一层级具有与其责任相适应的民主合法性与能力。基层政府也许可能倾向于将可能遭致不预后果的决策权上交,但地方公民反对,故集权化在瑞士联邦内部的进展极其缓慢(远比美国缓慢,原因值得深思)。直接民主如何有助于解决族群冲突?弗莱纳教授认为主要有三个原因:首先,它使得较小族群能够在自身占多数地位的地方政治单位中进行自主决策;其次,它允许在较低的治理层次上通过一致同意而非多数决来寻求共识方案;再次,有利于发展宽容和相互尊重,加强社会团结。[xviii]

  瑞士从不给予特定的少数群体以特权,而是普遍给予较低的治理层次以自治权。这一点对于采取过“纠偏行动”的美国和给予少数民族特惠待遇的中国,都值得比较与反思。

  3.直接参与的民主。直接民主是瑞士族群治理模式的核心内容之一,也是促进族群融合与公民成熟的重要制度机制。弗莱纳教授认为直接民主的影响可以这样来理解:直接民主的主要内容是宪法上的公民创制权和复决权,主要涉及法律草案的提出和通过,是立法民主的重要体现。直接出场减少了瑞士公民对政党代表的依赖(在其他国家,后者往往具有族群、语言和宗教界限),故瑞士的政党也没有向族群界限发生明显的发展。

  4.政治中立。政治中立原则源于内部冲突,即17世纪的瑞士议会首次形成中立原则,以回避欧洲的新教/天主教之争。这是很高明的小国生存之道,否则身处列强环伺之地,瑞士早就四分五裂了。尽管如此,中立的瑞士也曾遭受拿破仑的入侵和政府。20世纪,中立原则仍然必要,有利于支持法语区居民和德语区居民的统一性,回避卷入德法冲突。弗莱纳教授基于瑞士经验反复告诫:一国之族群存在外部联系时,采取中立原则很是必要,否则易卷入跨国族群冲突之中[xix]。确实,分离主义者经常利用族群问题,要求部分地区独立或国家重组。新中国在经历建国初期“一边倒”之后,曾奉行过相当长时间的“不结盟”原则,接近瑞士的“政治中立”,但作为大国,作为地区集体安全责任的担当者,自身不断发展的核心战略利益的维护者,长期的“不结盟”是不可能的。法国思想家科耶夫也曾鼓励戴高乐推动建立基于天主教文明的“新拉丁帝国”。政治中立原则是极其特殊的政治外交原则,适用于独立自主的小国及特定阶段的大国,但不适用于日益崛起并肩负国际责任的大国。当然,弗莱纳教授也承认,长期“中立”带来了瑞士的“孤立”,故随着欧洲和平的日益巩固,瑞士内部也发生了关于放弃政治中立原则、加入欧盟乃至于联合国的政治动议。

  政治中立原则是我们观察瑞士族群治理经验时不易捕捉或重视的因素,但在笔者看来,这一因素在很大程度上避免了瑞士卷入宗教族群的政治纷争之中。记得去年在瑞士访学期间,曾与瑞士教授谈论中立原则,他说不能放弃,因为欧洲和平并不能成为瑞士内部宗教族群保持和谐的充足担保。这是瑞士族群治理的独特经验,非常重要,但却不可能被今日之中国所采纳。这或许也是大国政治所受之特殊限制。

  5.多元主义。弗莱纳教授指出,多元主义是瑞士社会的根本价值,瑞士1999宪法将其表达为“多样性”;瑞士没有一项制度是建立在语言或宗教基础上的;瑞士宪法尊重所有的这一切“多样性”存在,只是以“公民身份”和“平等原则”从这些“多样性”中提取“统一性”,所谓的“安顿多样性,建构统一性”(unity in diversity)[xx]。

  不过,新的问题会出现,那就是欧洲的移民问题。如果说经历宗教改革和宗教战争而确立的宗教宽容与宗教自由原则足以处理基督教内部的教派和平问题,那么来自近东或中东的伊斯兰移民却可能对既有的制度经验构成挑战。这种挑战在欧洲已经成为现实,德国的格林教授就专门讨论过德国的一般法律与移民群体的宗教规范之间的冲突类型及其司法原则问题[xxi]。目前瑞士本土人口约700万,移民人口约100万。曾经成功消化“内部异端”的西方政教体系是否能够同样消化“外部异端”,抑或“异端”这一基督教观念所造成的宗教族群间的紧张是否已获得永久性解决,还是仅仅在其内部获得了缓和或掩盖,都值得进一步观察。无论如何,建立在宗教宽容与宗教自由基础上的文化多元主义,是瑞士族群治理模式的重要支柱。

  6.社会均衡与社会团结。这里主要涉及的问题是合作联邦主义。弗莱纳教授认为,联邦政府有责任促进联邦内部不同单元之间的社会与经济差别,从而弥合不同族群间的差距和不平等感,并援引瑞士1999年宪法之序言“一个国家的力量的衡量尺度在于其最弱成员的福利程度”。[xxii]

  如果说“公民联邦制”的要义在于提供公民身份认同与宪法平等资格,具有形式平等的倾向,那么合作联邦主义则具有实质平等的诉求。但需要特别加以辨析的是,合作联邦主义或财政均衡政策的适用对象不是特定的“族群”,而是特定的“区域”和公民。前已述及,瑞士宪法不会给予特定“族群”以任何特殊的待遇,无论是形式平等,还是实质平等,宪法关注的焦点始终是“去族群化”的“区域”和公民。

  7.人的尊严。弗莱纳教授主要是从政府与公民关系的角度谈论人的尊严问题的。为避免公民在与行政权力交往时遭遇人格尊严的损害,宪法将行政权力进行纵向分化,使得公民有更多的机会参与和控制行政权,从而改善二者之间的关系。[xxiii]

  8.自主与自治。弗莱纳教授从社会契约论的角度解释民主参与和自主决定的重要性,认为个人自主性的社会让渡需要通过对社会的参与来补偿,公民参与的民主组织越小,个人的自我决定程度越高[xxiv]。当然,自主和自治也可能带来族群分离倾向,比如1979年侏罗州(Jura)从伯尔尼州分离出来成为独立的一个州,其中就有宗教族群的冲突因素。伯尔尼州宪法设定了地区分离权及州内地区合法分离的程序,但自决问题没有被引导到族群或民族层面,伯尔尼州坚称自决权属于公民而非任何族群。这里凸显的就是“公民联邦制”的因素。

  以上八个方面是弗莱纳教授对瑞士族群治理模式的经验性要素的概括,涉及内政外交的诸多方面,可以说基本涵盖了瑞士族群治理的独特经验。在这些经验中,最为突出的就是瑞士的直接民主和严格的宪法平等,在此基础上构筑了一种不同于传统联邦制的“公民联邦制”框架——这一框架尽管仍然依附着传统联邦制结构发挥作用,但它大大弱化了传统联邦制(比如“族群联邦制”)在国家统一与族群自治之间的张力关系,在效果上接近美国的“平等融合型”的族群治理模式。不过,瑞士的“平等融合”比美国模式更加彻底,因为美国仍然有“纠偏行动”,有针对印第安人的“族群联邦制”因素,还有美国对太平洋托管地的“主权转化”过程中引发的“族群冲突”甚至“民族冲突”。而且,瑞士“直接民主”的理念与制度框架,也是美国模式无法比拟的。

  张千帆教授对“族群联邦制”也有直接的批评,认为这种模式在保护族群基本权利的同时容易固化族群界限,不利于促进公民认同与国家统一,且在实践上确实造成了长期的纷争与动荡,因而主张在完全取消族群宪法空间与族群权利宪法化之间寻求一种中间模式,以达致一种国家统一、族群自治和个人自由的理想结合。[xxv] 这是一种制度理想主义的诉求,在这种诉求中,族群仍然被作为国家的政治基础之一,并在一定意义上连接着国家与个人,因而隐含着一种改进“族群联邦制”的诉求。但瑞士模式却将制度重点置于“公民”,强调的也不是自由主义一般理解的“消极自由”,而是共和主义意义上的“积极自由”。“族群”在瑞士广泛存在着,且多样化程度较高,但在宪法权力结构中并不具有特殊的“自治权”,它们在宪法上没有得到特别的关注,而是被“熔化”为个体化的公民,通过公民权利的扩展吸纳了“族群自治”的宪法性权利诉求,这是瑞士族群治理模式的本质特征。

  

  四、基于“宪法爱国主义”的公民联邦制

  

  从制度本质来看,瑞士的族群治理模式属于一种基于“宪法爱国主义”的公民联邦制。弗莱纳教授正确地指出了瑞士国家合法性的基础在于一种以“公民”为中心的政治概念,而不是任何与“族群”有关的宗教、语言或其他属性。从直接民主来看,瑞士政治思想具有激进的一面;从公民联邦制来看,瑞士政治思想具有早熟的一面。近代以来,西方政治思想的核心是围绕民族国家的建构展开的,其中最关键的因素是国家主权和个体权利。国家主权沿袭了“契约论”的传统,逐步走向一种整体化的“唯意志论”;个体权利沿袭自然法和自然权利传统,其内核是一种坚持个体自主性的理性主义。在法国革命前后,“民族”(nation)和“国家”(state)本是两个概念,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网

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