江飞涛 李晓萍:中国式产业政策的取向与根本缺陷——中国产业政策批判纲要

选择字号:   本文共阅读 2630 次 更新时间:2010-08-09 15:58:08

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江飞涛   李晓萍  

  国内排名前十位的钢铁企业集团产量占全国产量的50%以上,2020年达到70%以上”;第二十一条则指出,“支持和鼓励有条件的大型企业集团,进行跨地区的联合重组,到2010年形成两个3000万吨级,若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”。这不只是对产业组织结构和企业规模的选择,实际上“两个3000万吨,若干个千万吨级的特大型企业集团”都是有所指的特定企业。在2009年出台的《钢铁产业调整与振兴规划》中则更为明确的指出,“力争到2011年,全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业,形成若干个产能在1000~3000万吨的大型钢铁企业”。在《汽车产业调整与振兴规划》中则明确提出,鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国内实施兼并重组,支持北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组,形成2-3家产销规模超过200万辆的大型企业集团,4-5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团。在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上,我国的产业政策具有强烈的“扶大限小”的特色,试图通过扶持在位大企业的扩张与限制中小规模企业的发展来实现市场集中和形成大企业集团,这实质上是试图代替市场竞争性集中过程与市场的优胜劣汰机制。

  制止盲目投资、抑制产能过剩的产业政策中,则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩,并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标,这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制,具有强烈的计划经济色彩。例如,《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为,“到2003年底,我国钢铁生产能力将达到2.5亿吨,目前在建能力约0.8亿吨,预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力,已大大超过2005年市场预期需求”。

  在《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》中则指出“2005年底已形成炼钢能力4.7亿吨,还有在建能力0.7亿吨、拟建能力0.8亿吨,如果任其全部建成,届时,我国炼钢产能将突破6亿吨。而2005年钢表观消费量在3.5亿吨左右,即使考虑到未来钢材需求的增长,供求也是严重失衡的”。在《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中分别就钢铁、水泥、平板玻璃等六个行业的供需进行预测和判断,认为钢铁、水泥、煤化工、平板玻璃等行业存在严重产能过剩。《钢铁产业调整与振兴规划》认为钢铁产业“盲目投资严重,产能总量过剩”,需要“严格控制新增产能,不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目,所有项目必须以淘汰落后为前提”,类似的判断和措施还出现在《船舶产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等产业文件上。

  (三)限制竞争保护主要在位大企业的倾向

  中国产业政策的另一个特征是:保护和扶持在位的大型企业(尤其是中央企业),限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济,打造具有国际竞争力的大型企业集团;提高市场集中度,避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有:制定有利于在位大型企业的行业发展规划;制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件;制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入;在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目,对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中,限制竞争的特征尤为突出。

  《钢铁产业发展政策》第二十二条中规定钢铁投资项目需按规定报国家发展改革委员会审批和核准,第八条同时规定,“2003年钢产量超过500万吨的企业集团可以根据国家钢铁产业中长期发展规划和所在城市的总体规划,制定本集团规划,经国务院或国家发展和改革委员会进行必要衔接平衡后批准执行。规划内的具体建设项目国家发展和改革委员会不再审批或核准,由企业办理土地、环保、安全、信贷等审批手续后自行组织实施,并按规定报国家发展和改革委员会备案”,这实际上是给予2003年钢产量超过500万吨的企业在项目审批和核准上简化程序,发展改革委员会在实际的审批和核准过程中优先大企业限制小企业的倾向也非常明显,中小企业投资项目审批的时间长,获得批准的难度大;又如第十二条中沿海深水港地区建设钢铁项目钢生产规模必须在800万吨以上的规定,几乎就是为宝钢、武钢、鞍钢、首钢等几家规模前几位的大企业量身定制,在这一规定下,其他企业则难以建立沿海港口钢铁基地;第二十三条“钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目,普钢企业上年钢产量必须达到500万吨级以上”的规定,就限制了500万吨以下规模企业的跨地区发展。

  在汽车产业中,产业政策为在位大型企业提供了更为严格的保护,竞争进一步受到限制。在《汽车产业发展政策》中第五章准入管理规定,建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度,国家发改委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证,并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》,不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆,不在名录中的产品亦不得在市场销售;并要求生产企业具有产品设计开发能力、产品生产设施能力、产品生产一致性和质量控制能力、产品销售和售后服务能力。这种名录管理制度赋予国家发改委对汽车行业准入有绝对的决定权,并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录,而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批具有很强的特权,第四十六条的规定,为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒,也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下,新的企业进入几乎不可能,不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中,合资企业成立的审批也是一项重要内容,特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异,与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度,在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中,几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团,规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大地限制。

  

  三、中国式产业政策的依据及其缺陷

  

  产业政策的理论依据主要是出于产业政策有效性(可行性)和合理性的方面的考虑,在尊重市场机制的环境中,政府是否应该、以及何时对经济干预以促进何种特定类型的生产活动?政府对经济的干预满足两个前提:有足够的理由说明独立的市场不能充分有效的运行(市场失灵),同时政府在对此市场失灵进行矫正时可能产生的政府失灵带来的市场扭曲的影响较之市场失灵要小,即实施政策的收益要大于政策实施的成本。考察21世纪以来中国产业政策,正如本文第一部分已经介绍,其主要任务可以归结到两个主要方面:一方面是促进产业结构调整与产业升级,另一方面是防止盲目投资与抑制部分行业的产能过剩和重复建设。

  本部分要就这两类政策的依据及其存在的问题展开讨论。

  (一)产业结构调整政策的依据与问题

  促进产业结构调整和产业升级的产业政策,一般来说其依据主要是:

  1.科学技术研究开发上存在正外部性和高风险性及其导致这一领域的“市场失灵”,难以作为中国式产业结构政策或者中国式产业技术政策的依据。这一理论的逻辑在于:政府利用相关政策来帮助本国企业克服研发初期所需的巨额投入,如果不对其进行补贴以提供激励,企业出于研发前景的不明朗的、研发结果的不确定性及技术外溢的存在,而失去研发动力;而在相应产业政策的补贴等补偿机制和保护伞下,企业有足够激励进行研发投入,克服研发成果和市场前景的不确定性。并且,科技研究开发中存在正的外部性一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因,近年来随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要,发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究、开发。Howard Pack andKamal Saggi (2006)指出政府应主要通过对进入企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴,给予企业更多时间和机会以发现新想法和新知识或新技术的社会价值,并通过观察市场对其他企业对新技术是否可被有价值的利用,从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用自觉的纠错过程。

  而在中国的产业结构政策中,政策部门则试图从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植,并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰,政策部门需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测,而这是一项政府部门根本不可能完成的工作,以科技研发中的外部性为依据很难支持这些政策的合理性。

  2.产业结构的演变规律与动态比较优势理论作为选择性产业政策的依据并不充分,且存在根本性缺陷,更不能作为中国式选择性产业政策的依据。在中国新世纪的产业结构政策中,并不表现为对于特定产业(主导产业或者新兴战略产业)的选择性扶植,而表现为对于国民经济各产业内特定技术、产品和工艺的扶植,显然这与产业结构的演变规律、动态比较优势理论这类强调选择和扶植特定产业的产业政策理论是缺乏联系的。当然,这并不意味着应根据这些理论将我们的产业政策调整为选定特定产业进行扶植、培育。所谓的产业结构的演变规律是根据发达国家历史经验的总结,后发国家面临的发展环境和条件与之存在巨大差异,后发国家很难照搬发达国家的产业结构变化;同时,这些演变规律的研究是粗线条的,产业的划分非常笼统,很难据此确定在什么具体时间应扶持何种具体产业。

  动态比较优势理论的基础是规模经济和不完全竞争,然而不少实证研究表明这个理论依据并不成立(张鹏飞,徐朝阳,2007)。Lee (1992)的研究表明,发展中国家的确存在着不完全竞争,但这主要是政府干预的结果。对于规模经济,Beason and Weinstein(1996)采用1955-1990年主要工业部门的数据计算了各行业规模效率情况,其中6个行业存在规模效率递减,另外4个行业存在并不显著的规模经济性,最为有趣的结论是日本主要工业行业产业政策扶持强度与行业规模经济性是成反比的,规模效率递减的行业反而获得更多的政策扶植。动态比较优势理论的支持者,往往以日本产业政策和产业发展作为其最为重要的事实依据,对于他们而言,Beason and Weinstein严谨、全面的计量研究颇为致命。

  对于选择性产业政策的支持者来说(同样以所谓的日本产业政策成功经验作为最重要的事实依据),Beason and Weinstein于1996年发表在The Review ofEconomics and Statistics的这篇研究论文同样是致命的,他们详细了整理1955年至1990年日本产业政策对主要工业部门支持力度的数据,严格地分析了产业政策对这些部门发展速度以及生产率的影响,其计量结果表明:工业本部门的增长率与四种产业政策手段的相关系数都是负的,产业政策不但没有起到促进相关产业部门快速发展的作用,还产生了负面影响;日本各工业部门生产率的进步只有7%左右能够被产业政策解释;对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言,产业政策与生产率之间甚至是负向的相关关系,日本产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响。迈克。波特(Michael E.Porter ,2000)对日本的主要行业的产业政策与国际竞争力进行了系统全面地研究,其研究表明具有比较强国际竞争力的产业受产业政策的影响比较小,产业政策干预越多的行业反而越没有国际竞争力。

  从理论上来说,选择性产业政策的倡导者必须回答两个问题,第一个问题是政策部门为何能比(不受妨碍)市场具有更多知识以挑选“正确”的产业进行扶持,第二个问题是即便政府部门如何保证只对“正确”的产业进行扶持培育,第一个问题涉及到知识和经济计算问题,第二个问题涉及到公共选择中的激励问题(Powell,2005)与腐败问题。实际上,政府无法“正确”选择应该发展和不应发展的产业、应该开发和不应该开发的技术等,(点击此处阅读下一页)

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