张千帆:续期有偿无偿都得给个说法

选择字号:   本文共阅读 1066 次 更新时间:2010-02-24 09:07:09

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张千帆  

  

  最近,新的《土地管理法》修订案征求意见稿对住宅到达70年期限后的土地使用权改变了说法,从原来的“无偿自动续期”变成“按照国家有关规定自动续期”,从而给有偿续期“留了一手”。许多人都认为这是制度上的退步,国土资源部官员也被迫出来表示是否有偿尚无定论。也有人认为这是目前制度下的最佳选择,至少明晰了住宅使用权的界定。我认为这个问题其实没有一个正确答案,而两种论点也都没有什么根据。

  明晰产权论是可笑的,因为无偿续期本来是一种简单而明确的制度安排,就像银行的自动转存,到时候继续住着就是;有偿续期则打开了一个潘多拉盒子,“有偿”究竟是多少、交一次钱管多少年、以后还交不交、交多少一概统统不知,按现在的情形也不可能准确预料。在这种情况下,请问有偿续期如何能“明确产权”呢?在我看来,它只能使原本模糊不清的国有土地所有权和使用权更加不明晰、更加不确定。当然,这未必意味着有偿续期一定是“制度上的退步”;土地使用权当然还是可以收费的,不过前提是政府可以拿出像样的理由,说明为什么要收费、收的钱要拿去干什么。换言之,无论续期有偿无偿,政府都得给一个能站得住脚的说法。

  不错,1982年宪法第10条确实规定了“城市的土地属于国家所有”,但宪法第9条也规定“自然资源都属于国家所有,即全民所有”,可见城市土地在性质上也是属于“全民所有”,而不是政府所有;人民才是拥有土地的主体,政府只是代表人民管理土地使用权而已。问题当然是在于“人民”只是一个虚构的概念,在一般情况下是不具备行动能力的。这样,属于人民的土地所有权实际上旁落到管理土地的政府手上,管理者成为事实上的所有者,从而衍生出中国土地上的许多悲喜剧来。

  既然政府实际上控制着土地,那还有什么好说的?但是不论现实如何,道理总还是要说的,而且中国人强调“名正言顺”;既然宪法规定了土地是全民所有,而不是政府自己想动就动的私家财产,对土地使用权续期收费必须“师出有名”。在我看来,有偿续期和征收物业税属于同样性质的行为,而是否征税、征多少税显然是应该交给人民及其代议机构讨论的公共话题;政府当然是可以征税的,只不过征税必须具备人民可以接受的正当理由,没有理由的征税显然是不正当的征收行为。既然如此,有偿续期也必须具备正当理由,否则人民无论在道义上还是法律上都没有义务对使用本来就属于自己的财产交费。

  事实上,既然政府替人民打点这块土地,即便无偿续期也要给个理由;如果确实能保证“取之于民、用之于民”,政府收了土地使用费之后会投入对社会更有利的公共事业,进而增加社会财富和公共福利,无偿续期岂不是反而让人民自己损失了吗?当然,在不能保证税费开支不花在“三公”和楼堂馆所等政府“自肥”项目的情况下,人民对任何新增税费的第一反应是表示反对也属于自然之理。由此可见,无偿续期或许应该作为土地全民所有制的初步推定;要改变这个推定,政府得拿出正当理由,而且这个理由不能是一般的、笼统的、模糊的,而必须是具体的、清楚的、令人信服的。

  总之,大家且别忙着给有偿无偿下结论,先让政府给个说法;如果连政府自己都不知道,似乎最好是在和人民对话的过程中把这个问题弄清楚。

  

  作者系北京大学宪法学教授

  来源:南方都市报

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