章立凡:近代以来三场“国进民退”的历史教训

选择字号:   本文共阅读 5291 次 更新时间:2010-02-08 11:08:10

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章立凡  

  

  【摘要】回顾清末以来的三场“国进民退”:第一场引爆了辛亥革命,第二场拖垮了国民党政权,第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。三个后果都是灾难性的,其后又都出现“民进国退”并带来经济增长。历史已经证明:“国进民退”没有可持续性。针对当前的“国进民退”趋势,从科学发展观出发,全面协调国企与民企的发展关系,对垄断型企业实施分割改造,逐步推行国有企业的民营化,重点扶持民营企业的发展,更符合中国社会的长治久安之道。

  主题词:国进民退 科学发展观 经济民主

  

  作为一种方法论,科学发展观的要义是以人为本,全面协调、可持续发展。在国民经济格局中,国企和民企的存在都是必要的,而且应有互补性,片面地扶植或压抑其中一方,都会影响经济发展的可持续性,必须统筹兼顾,全面协调发展。本文将联系当前的经济现象,对洋务运动以来的三场“国进民退”作出分析。

  

  一、第一场“国进民退”:引爆了辛亥革命

  

  在漫长的封建社会历程中,中国历代王朝都是“以农立国”,奉行“重农抑商”的经济政策。自1840年鸦片战争以来,列强的坚船利炮轰开了长期闭关锁国的门户,西方先进的生产力和自由贸易,使中国传统的自然经济面临解体。一向妄自尊大的清政府,不得不转而接受“师夷长技以制夷”(魏源语)的主张,被称为“自强运动”的洋务运动由此发生,但其主体思想仍是国家资本主义的。这种惯性思维,历经清末、民国迄今,一直持续存在。

  洋务派创办的中国近代工商业,始于军事工业的枪械、机器制造和造船,继而发展到与民用有关的轮船运输、矿业、冶炼、纺织、电线电报、铁路等行业。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显,加上资金短绌等困难,李鸿章在1872年提出“官为维持”、“商为承办”,即所谓“官督商办”政策,开启了国有企业私有化的一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业,主要有轮船招商局﹑开平矿务局﹑中国电报局﹑上海机器织布局和汉阳铁厂等。

  还有一个现象值得玩味,即官督商办企业的私人投资,有很多来自权贵官绅。官督商办企业的经营,享有免税﹑减税﹑贷款﹑缓息以及专利等优惠和特权。由于产权不明,一些戴上了红帽子的“官督商办”企业,实际上是官商合流,肥水流进了私人腰包。其中最典型的,是多家“国企”的老总盛宣怀,其亦官亦商的双重身份,使之成为化公为私的最大获利者。

  清政府对于发展私人资本一直摇摆不定,长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产,要求防止民间资本坐大;另一部分人则主张发展私人资本,非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败国力衰微,《马关条约》又规定外人可在华设厂投资,民间设厂的限制才被取消,敕令官办企业“从速变计,招商承办”,并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次“民进国退”。

  据估算,从甲午年(1894年)到民国二年(1913年)的产业资本总量,官僚资本规模增长倍数为4.32,年增长率为9.2;民族资本规模增长倍数为20.45,年增长率为17.5[1]。民族资本的增长超过了官僚资本。同时需要指出的是,以往的历史表述,笼统地将国家资本和官僚资本混为一谈,其实两者是有区别的,后者从国家资本中蜕变而出的权贵私人资本。

  清政府对纺纱、碾米、造酒等行业开放民营,而对航运、电报、铁路等行业仍舍不得撒手。1877年部分官僚发动了将招商局收归国有的攻势,被李鸿章强压下去;李逝世后,袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣,1902年,他将盛宣怀掌控的电报总局收归官办,压价收回商股;继而夺去盛的招商局督办一职,改派亲信杨士琦出任。

  1908年,盛宣怀在李莲英的支持下东山再起,出任邮传部右侍郎。他发动电报总局商股股东与清政府交涉,挽回了部分投资损失。同年光绪、慈禧崩逝,袁世凯罢职闲居,盛又以经营亏损为由,于翌年召开招商局股东大会,选举自己为董事会主席,将招商局完全改为商办。上述事件背后,既有官僚集团之间的争斗,也交织着官商矛盾及中央与地方的矛盾。这种改制现象一直持续到民国初年,北洋政府结束时,约有44个官办、官商合办企业实现了由官营到民营的转变。

  1911年盛宣怀进入“皇族内阁”,出任邮传部大臣,统管铁路、电报、航运、邮政。俨然成为朝廷重臣。地位变化后,为了扩张自己的权力范围,他一改过去的主张,出台了一项“国进民退”政策,触发了四川保路风潮,最终导致了清王朝的覆灭。

  铁路于1865年引入中国后,其经济上的重要性日益凸显。1904年,官办川汉铁路总公司在成都成立,1907年改为商办,1909年宜昌至万县段开工。与其他省份募集的商股不同,四川的铁路股本主要源自“抽租股”,一般是随粮强制征收,值百抽三,相当于政府摊派集资。就股权而言,川人无分贫富贵贱,都与这条铁路利益攸关。

  1911年5月,在盛宣怀力主下,清政府突然宣布“铁路干线国有”,并与英、法、德、美四国银行团签订粤汉、川汉铁路的借款合同,以两湖厘金盐税担保,借款600万英镑。规定两路聘用外国总工程师,四国银团享有修筑权及延长继续投资的优先权。铁路国有化,列国不乏先例,铁路民营也确实存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下,铁路国有政策虽不无经济依据,但朝廷朝令夕改,在官办民办之间来回切换,却更有出卖路权、与民争利之嫌。

  当时两路均已发生巨额亏损,竣工遥遥无期。政府以国家股票赎回了湖北、湖南、广东的商股。因各省商股亏损程度不同,故在赎回时的待遇也不同,两湖最优,广东次之,商民虽有抗议,风潮很快平息。但四川的1400万两股金中,有300万两亏空政府不予认可。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众,既不能退回股金,换股条件又低于其他省份,难免激起民愤,一场路权风暴由此爆发。

  6月17日,成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”,提出“破约保路”口号。全川各地各团体保路同志分会相继成立,会员迅速发展到数十万。8月间出现了群众性的罢市、罢课风潮,进入9月后,更发展为全省抗粮抗捐。署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人,封闭铁路公司和同志会,开枪镇压请愿群众;同盟会联合哥老会等反清会党发动起义,川省形势全面失控,清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压,武昌兵力空虚,革命党人于10月10日首义成功。随着各省纷纷独立,清室被迫宣布退位,历史从此翻开了新的一页。

  盛宣怀是近代影响巨大的实业领袖,于政商两界长期左右逢源;端方、赵尔丰也都是清廷中的“新派”能臣,其识见远非颟顸的守旧官僚可比;这些体制内新锐人物及各省的立宪派士绅,推动着清末的“预备立宪”潮流,与同盟会为首的革命派展开竞争。“不审势则宽严皆误”,当经济维权事件演变为官民间的大规模群体对抗,引燃了革命的导火索,体制内革新派精英也难逃玉石俱焚的下场。

  

  二、第二场“国进民退”:拖垮了国民党政权

  

  如果说清末的“国进民退”有较鲜明的人治特色,国民政府的“国进民退”则带有深刻的团体烙印。国民党的前身同盟会继承了会党传统,而“以俄为师”重建的国民党,融入了列宁式政党的集权血液。其经济政策中的威权主义色彩,随着外患的加深和权力的膨胀而日益凸显。

  自甲午战争至第一次世界大战期间,中国民族工业年增长率为13.37%,高于官办工业,1920年时民族工业资本为国营资本的3.9倍。1927年国民政府成立后,国家资本主义开始抬头,政府控股了中国银行、交通银行及10家民间大银行。1935年全国实现了币制统一,客观上有利于企业降低交易成本。

  1927—1937年间被称为中国民族资本主义的“黄金十年”,民间资本与国家资本并行发展,互有消长,民族工业资本年均增长率超过8%。民营企业在纺织、矿业、交通、电力等经济领域占有优势。到抗战爆发前的1936年,中国全国工业资本(包括矿业)约有13.76亿元,其中民营资本约为11.7亿元,官营资本只有2.06亿元,约占15%[2]。抗战头三年间,后方民营工业投资也超过战前全国平均额。

  1930年代发生的世界经济大萧条,令计划经济思潮在国际上崛起,也影响到国民政府的主政者。蒋介石欣赏纳粹德国的“统制经济”,行政院副院长兼财政部长宋子文心仪苏联的“计划经济”。国内企业家和学者也在一定程度上认同计划经济。例如卢作孚就主张:“在计划经济原则下,政府所必须直接投资经营的事业,只限于人民不能经营的事业,此外则皆投资于人民所经营的事业,而让人民管理其盈亏成败。政府只站在全盘产业的管理地位上,管理其相互关系,管理其相互配合的关系,而奖励指导帮助每一桩事业,但不直接管理每一桩事业。”[3]

  日本发动“九一八事变”后,政府开始转向战时体制,重点发展国营企业。1934年原国防设计委员会改组为资源委员会,由军事委员会领导,管理全国工业建设,推行重工业建设计划,成为权力最大的经济主管部门。

  “七七事变”后,国民政府成立中央、中国、交通、农民四大银行的联合办事处(四联总处),对金融实行国家垄断;同时通过资源委员会控制战争资源,对经济实行全面干预。1939年国民党五中全会正式确立国营工业的中心地位后,政府片面扶持国营工业,国家资本入侵到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地,并迅速占据优势。在一党专政体制下,孔、宋等豪门为代表的官僚资本,乘机凭借体制权力驾御经济形势,化公为私,与民争利,大发国难财。

  到抗战后期,国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。通货膨胀、金融垄断、物资统制,国家资本和豪门权贵的压迫侵夺,令民营工业处境日艰。战时的金融垄断、物资统制和通货膨胀,导致民营工业借贷无门,资源匮乏,在国家资本和官僚资本的压迫下日益萎缩。

  1945年8月抗战胜利后,国民政府忙于复员接收,军工订货大部停止。很多民营厂家发不出工资,濒临破产境地。而当局却将其视为累赘,不闻不问。民营企业家们不甘坐以待毙,依托迁川工厂联合会、中国工业协会等团体,不断与闻国是,参加宪政运动,呼吁“经济民主”,决心联合抗争。他们要求参加政府对敌伪工矿业的接收和复员工作,要求继续订货并收购产品,要求发放紧急工贷以渡难关。

  战后国民政府又接收了大批敌伪产业,不仅导致了政权的腐败,也加大了“国进民退”的比重。在经济部接收的2243家工矿企业中,除保管未处理者448家外,转由经济部直接经营或移交资源委员会等机关经营者1017个,发还原业主者298个,标售给民间经营者441个,其中电厂因多系国营或战前已有原主,未作标售[4]。战后民营工业资本仅恢复到战前的78.6%,官僚资本则突增至战前的2.8倍,“国进民退”已成定局。

  民营企业家事前曾警告当局:假定工商业全部崩溃,政府也决不能单独支持。蒋介石亦曾反思国营企业经营不善的主要原因:“制度未立,规划欠周,其中又以‘政企不分’最为关键”,提出政企分开,除国防、重要公用事业及与国防相关重工业外,均可民营。

  国营企业腐败,民营企业衰败,这些弊端是一党专政体制所无法解决的。“国进民退”的后果,是民营工厂大批倒闭,工人失业;迅速膨胀的国营企业腐败滋生,效益低下,出现泡沫化。社会通胀失控,物价飞涨,政府税收锐减。当国民政府意识到危机,出于扩充税源等考虑,试图改推“国营事业民营化”来补救时,大错已经铸成,民间资本已衰败到无力接盘,令这一方案无疾而终。

  从宏观上观察,当民族矛盾不再是社会主要矛盾,民族主义的向心力便无法维持;民权主义和民生主义的要求便成为新的主题,而宪政民主和平均地权的承诺却一直没有兑现。国民党政权在大陆的倾覆,军事失利只是表象,更深层原因是错误的经济政策导致财政崩溃、社会解体、民心思变,令三民主义遭遇了最惨重的失败。

  

  三、第三场“国进民退”:延迟了中国现代化

  

  1949年中华人民共和国成立时,承诺私人资本主义将有一个较长的发展期。建国《共同纲领》确认“使各种经济成分在国营经济领导之下,分工合作,各得其所,以促进整个社会经济的发展”。为及早修复内战的经济创伤,中共领导人刘少奇曾发表著名的“天津讲话”,鼓励企业家恢复生产,发展经济。

  在经济恢复时期,国家推行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针,促进不同所有制的企业发展。政府针对当时私营工商业遇到的困难,实行国家委托加工、订货和收购,优先保证有关国计民生的行业发展。(点击此处阅读下一页)

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