李永刚:多重比大小:地方官员的隐蔽治理逻辑

选择字号:   本文共阅读 987 次 更新时间:2010-01-13 01:34:27

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李永刚 (进入专栏)  

  虽然中国是一个中央集权的单一制国家,但幅员广阔,地区差异巨大。尤其在经济列车高速启动后,区域和阶层之间的发展不平衡尤其显著。中央很难对地方上各种细微的变化做出时反应,因而在主观的控制意向和客观的控制能力之间存在落差,体现在推动政策、以及控制地方政府的行为时,呈现出间歇性和选择性的特质,时放时收,忽松忽紧(Liu Yaling,1992)。一方面,如果放纵地方势力坐大,导致无序竞争,则威权体制无力维系;另一方面,如果遏制地方主体意识,强行“一刀切”,那么在A地适用的政策可能在B地完全行不通,治理效果会大打折扣。因此,在实际运作中,中央政府和地方政府“斗智斗勇”,表现出令人惊讶的“威权弹性”。早在传统中国,半正式基层行政就主要通过准行政官员和纠纷解决为主,以达成“集权的简约化治理”(黄宗智,2008)。

  在新生政权成立之初的数十年间,中央政府处在极度强势的地位。造成这一局面的主要原因,除了大一统的集权传统以外,还有其他三个原因:一是魅力型领袖的个人权威盛极一时;二是中央决策层以计划配置方式直接掌控有限的资源分配;三是在政治运动的主旋律下,经济发展程度不是核心考核指标,地方政府不容易有变通余地和逐利冲动。

  但改革开放以来,上述三个制约地方的因素逐渐减弱。首先,具有个人魅力和传统权威的政治领袖及其革命同辈陆续逝去,新一代领导人政治资历相当,在国家治理中很难延续个人独断或者元老寡头的模式,更多要依靠集体领导和多方博弈的平衡技术;二是市场经济的发展,提供了多元化的资源配置形式,尤其是城市土地成为财政来源后,地方对中央政府的资源依赖明显减少;三是以经济发展为主要考核指标的“压力型体制”下,地方政府无论是追逐经济利益还是政治升迁,都要求更大的弹性运作空间。

  诸多观察表明,在有限政府的治理状态下,基于意识形态的控制由中央往下渐次松弛,各个层级的官僚集团自利冲动强烈;凝聚政党的内部纪律弱化,相对而言,基于合法性考虑回应民意的问责压力趋强;政府赖以控制社会的手段,不再是富于广泛社会动员能力的乌托邦式煽情,而是更多出自绩效考虑的“善治”。

  随着政治文明的进步,中央政府放弃了原来那种通过路线斗争强制清洗来使官僚绝对服从的做法,同时又下放了部分管理权力,因此各个“子系统”不再像以前那样是严格执行领导人意志与政策的工具,它们也形成了自己的利益(周飞舟,2006)。其结果是,领导权威和控制能力都在下降的中央政府,面对大国治理的复杂难题,有时是鼓励地方因地制宜,有时是被迫默许地方适当逐利。只有在事关全局的重大政策问题上,中央才会以人事操控这张王牌,来展示对(省一级)地方的威慑力。

  “威权弹性”给地方留出了可争取的宏观制度空间。在中观和微观层面,这种空间又被“政治竞标赛”的考核模式所激励。

  中国的行政结构有一个大的特点,就是可比性强。省与省可比,市县与市县可比,部门与部门也可比。因此,在赶超型的经济发展中,建立一套清晰的量化指标,就足以驱动地方与部门之间的竞争。在竞赛平台上,有时并没有明确的测评指标,更加鼓励地方官员在大政策背景下,比创新、比解决新旧问题的能力、比分忧解困的思路。

  可见的事实是,地方官员为了赢得锦标赛,或者规避失败风险,不断完善各种形式的“政治承包制”,一方面将考核指标分解下达,划片负责;另一方面也抱团作战,构成分担重任的集体减压阀机制。为了在晋升锦标赛中奋勇争先或者不断创新,每一级地方政府都变成了猎头公司,睁大眼睛不惜成本地引进治理人才,组建参赛运动队。例如,县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员,同时又是市级参赛队的运动员。他们以可信的承诺和最大智慧,投入到激烈的赛事中,将全中国变成热气腾腾的运动场。

  这或许可以部分解释当下中国的改革成就。虽然机会主义行动模式的不合理性很容易从外部看出,但社会究竟需要什么样的新规则,却是一种内嵌于具体时空、具体情境中的知识,不容易看清楚。历史上,许多大张旗鼓进行的改革最终失败,通常是因为改革者具有致命的自负。如果承认知识是边际改进的,那么,我们或许应该对中国地方治理的变革,给予某种审慎的评价。

  

  参考文献:(略)

  作者简介:李永刚,政治学博士,南京大学公共管理学院副教授、行政管理系副主任。

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文章来源:《经济社会体制比较(双月刊)》2009年第2期

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