余晖:行业协会及其在中国转型期的发展

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  1999)。

  广州市于1994年才开始就组建和发展行业协会进行调研,1996年在各工业局和总公司转制为经济实体后,才在大多数行业成立行业协会筹备小组。到1999年4月,才正式成立了6家工业类行业协会(还有3家正在申请登记注册)(广州市经委等,1999)。

  厦门市在1988年就已经将市政府6个工业公司改制为经营性公司,但直到1993起才开始组建行业协会,到1996年总共才成立了3个行业协会。1997年筹备另2家行业协会(厦门市经济发展委员会,1998)。

  通过比较,不难发现,土地面积最小的温州市行业协会的发展反而最发达。作为我国主要工业城市的上海,近十几年来行业协会的也得到了富有创新意义的长足发展。而改革以来经济发展速度较快的广州、厦门两地,行业协会的发展程度却如此惊人的不足,确实让人难以理解。东南地区尚且如此,行业协会在我国其他地区的发展不足和彼此差异,也就不难想象了。

  2.4 功能的不完善

  笔者在调研中,听到过一个未经实证的判断,即目前的行业协会,在生存状况上大致为三三开:有1/3难以维持,有1/3勉强维持,只有1/3发展的比较好。第一类行业协会既无信息功能,更谈不上协调会员间的集体行动;第二类则功能比较单一,以提供简单的信息服务为主,同时承办政府委托的一些“寻租”机会较少的工作;第三类或者延伸了政府的可寻租的管制功能,或者通过自身的功能创新,在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任,正朝着自治性组织的方向发展。但总的来说,现存的行业协会大都更习惯于依赖政府的支持,难以真正成为会员企业的利益代表。

  

  3.发展的阻碍因素

  

  从表面看来,目前影响行业协会发展不足的主要因素是行业协会的地位不明确、作用空间有限以及有关立法的滞后。

  地位的不明确主要表现在,一方面政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具,并通过部分转移其原有职能,使自己对行业管理的权利得到“合法”延伸;另一方面,大多数行业协会也极愿意成为“二政府”,去组织和管理其会员企业,而忽视了它应该首先代表企业的利益,更加注意当政府行为影响到企业利益时,或行业内外竞争环境有损于企业利益时,作为企业的代理者,为维护企业利益积极协调与行业内外利益团体以及与政府的关系。

  作用空间的有限,主要体现在政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段,如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会,从而致行业协会为可有可无的境地,甚至怀疑行业协会不但无助于自己的利益诉求,反而徒然增加自己的交易成本。

  立法滞后,指的是目前尚未出台有关行业协会的专门法。政府和民间虽然都意识到行业协会的治理意义,但通过制定经济类社团法,把它们的性质、功能及其实现方式、它们的组织机制和结构,政府对它们的授权范围,以及对它们的违法行为的规制结构等加以法定明确,目前的机会似乎还不够成熟。因此,目前我国对行业协会的管理,依然是通过一部社团管理条例以及诸多党政机关的法律性文件,将它们混同其他各类社团组织一并实现的。可以说,这种混合的多重管理结构确实不利于行业协会的发展,使政府、行业协会和企业都处于一种两难困境。

  但如果对行业协会发展不足的阻因的分析,仅仅停留在这些表层因素上,是远远不够的。我们还必须进一步揭示隐藏在这些表层因素之下的深层次障碍。笔者在此提出三种理论的假说,试图解释我国转型期行业民间自治组织难以高度发展的深层原因,供有识者匡正。

  3.1 历史发展的先天不足

  西欧中世纪的新兴城市,大都是城市手工业者和商人,在封建主的领地上,尤其是在其庄园或城堡的边缘建立起来的。为了抵御封建主肆意勒索高额地租,搜刮城市财富,以工商业者为主体的城市居民,自愿组成各种工商行会,通过武装起义和金钱赎买,最终摆脱了封建主的管辖,获得了城市自治权。而行会组织在管理城市的同时,也取得了管理城市工商业的自治权。在漫长的中世纪,它们先后完成了由商人行会向手工业行会,手工业行会向同业公会的过渡,并在16世纪末叶,随着资本主义的兴起,开始了向现代资产阶级社团组织即商会的转型。在所有这些过渡和转型的过程中,民间的行业组织都始终保持着其传统的自治性质,并在与国家的互动博弈中,取得了稳固不移的延续至今的法律独立地位。

  而中国古代的行会,虽然在管理城市工商业活动中也有过类似的但很微弱的“自治”作用,如限制竞争、排除异己和保护同业既得垄断利益等,①但它们实际上从未取得过上述意义上的真正自治。这是因为中国古代的任何一个城市,尤其是自秦以降,作为中央集权统治的重心所在,始终处于帝国皇权的严密控制之下,不可能取得独立的自治地位。这一特征,加上集权政府对城市居民的严密监控,如保甲制、工商官营化和匠籍制等,也使城市中难以形成类似西欧中世纪的市民等级(朱英,1997,24-25页)。因此,中国古代行会的出现和发展主要不是为了适应手工业者和商人的自治需要,而主要是中央集权国家为了控制他们,保证国家税收来源和非税摊派,强制工商业者联合成立的组织,①同时还承担着宗教、慈善等非经济的社会功能(傅筑夫,1985)行会通过承但包缴捐税为官府服务,官府则以行政权力对其加以保护,相互之间关系十分密切。虽然行会有时在承值官差和缴纳捐税的数量上也会与官府发生冲突,但这种矛盾冲突与上述依存关系相比,显然处于次要的位置,不包含任何对自治权的索求性质。

  不过,在鸦片战争后至民国初年,在中华帝国行将衰败而缓慢远去的巨大阴影中,却骤然绽放出一朵夺目的社会奇葩,这就是现代意义上的新式社团------商会组织。它诞生于1904年,并在短短三年内得到迅猛的发展,在地域上形成了商务总会、商务分会和商务会所三级树型的组织体制,它们之间宗旨相同,规章一致,层层统属而不可分割;以致于1907年开始酝酿成立全国性的商会组织------华商联合会,并于1913年8月正式成立。至此前的1912年,全国的商会总数达约2000个。

  仅从规模和结构上还不足以表现这朵奇葩的亮丽之处。史学家们的研究业已证明清末民初的商会,一开始就以现代社团法人的面貌出现,而且通过对作为其结构基础的传统行会的现代化转型,基本具备和实现了其社会自治的功能。它们的独立性和自主性在组织行为上得到了充分的体现。

  在组织构造上,首先,清末民初的商会不是清、民政府以行政命令的方式,强制商人成立的社团,而是商人自愿组成的新式团体;其次,商会中既没有官府委派的官员,也无官府选派的“督办”代表官方对商会加以控制,各商会皆由在会工商户自行选举的领导人负责处理日常事务;其三,根据国家制定的基本法律,如大清尚部的《商会简明章程》和民国政府1915年的《商会法》及其实施细则,各商会可以自行拟定详细的章程,由此集法人性和商办性于一体;其四,商会的活动经费,主要来源于会员所在行业和会友缴纳的会费,除极个别例外,与政府无任何联系(朱英,1997,124---135页)。总之,这一时代的商会,在契约化和民主化运作机制之下,已经实现了从首属群体到次属群体,从非正规组织到正规组织,从功能弥散到功能特定以及从传统性整合到现代性整合的组织构建(虞和平,1993,172---193页)。

  在行为上,商会的功能主要体现在经济协调和政治参与两个方面。经济功能,按照政府法规,主要有参与商政、调查商情、协调商事纠纷、管理和提倡工商业以及举办工商教育等。以参与商政为例,商会曾积极参与民国政府工商部和农商部的立法建设,为近代中国资本主义经济法律体系的初建打下了基础。在短短的1912到1921年间,商会参与制定的实施性经济法规达40多种,涵盖了工商、矿路、金融、权度、农林、经济社团、利用外资和侨资等方面(虞和平,1993,216页)。同时,商会在促进政府经济管理法制化和经济化,企业和企业家法人化,竞争的自由化和正规化,融资渠道的社会化和国际化以及市场统一化的过程中,为改善资本主义经济秩序更是功不可没(虞和平,1993,216---227页)。

  政治参与活动,商会自1904年一经诞生,就积极地迎接、参加和领导了收回利权、抵制美货、地方自治、国会请愿和辛亥革命等运动。民国初年,由于商联会的成立和领导,商会的政治参与更上一层。商联会已基本上不再参与具体的经济活动,而注重于从调查研究、发展教育、宏观协调、制定政策等方面来推进社会经济的发展。尤其在1918 年(是年,商联会发起了调和南北战争、反对“中日军事协定”、要求华盛顿会议废除列强在华特权、召开“国民会议”以及要求扩大商人参政权的政治活动)后,商联会更多是通过向政府施加压力直接参与政治活动(虞和平,1993,194---196页)。

  但无比遗憾的是,这朵瑰丽的奇葩却有如昙花一现般过早地凋谢在帝国的强大阴霾之中。根据历史学家的分析,这既有中央政治集权之巨大传统轮压的原因,也有市民社会自身缺陷的原因。就前者而言,虽然清末民初的国家为挽救民族危机,在一定程度上会依赖社会实现新的动员和整合,对社会给予相应的扶植,但近代中国始终未能实现国家政治制度和经济制度的根本变革,无法对社会的发展提供真正的制度性的保障,加之集权统治者担心社会的充分发展会危及其统治地位,因而总是在扶植社会的同时,又对其加以各种限制,以致在其危机初渡,自身力量得以增强的时候转而对社会施行扼杀。近代中国的商会面临的正是一个不愿真正放弃已有权力的集权国家,尤其是蒋介石的国民政府,更是实行独裁统治,对商会采取强制性的整顿和改组,并加以肆意摧残,终将其扼杀在苗长之中。

  就后者而言,近代中国的商会组织在自身发展中也存在许多缺陷,如自发性和独立性不强,表现在地区发展不平衡和组织构造上相互隔峙等方面的发展不足,相对于悠久专制集权传统的有限政治权力以及内部派系纷争等,以致于当它们尚未发展到能够真正抵御专制集权强制扼杀的程度,只能步步退缩而最终湮灭。

  历史所遗留下来的强政府、弱社会的权力格局,在1949年后的30余年时间里,不但没有丝毫改变,反而因全面国有化和计划经济体制的建立,变得更加明显了。这种历史遗产,作为一种政治、社会和经济文化,必将对当今国人的权力意识发生重大的影响。毕竟,社会自治对他们而言太过陌生了。

  3.2 公有制为主体的微观产权结构

  陈宪先生等把计划经济体制下的社会结构定义为一种“一元二层或一元区隔”的结构,而把现代工商社会的社会结构定义为“多元三层”结构(陈宪等,1999,7-11页)。前一种结构中的“一元”指经济成分基本为单一的公有制经济,一切重要资源基本为一元化的国家独占,并运用行政性计划进行配置。“二层”指高层结构的全能国家及其各级政府,以及各种作为政府基层代理和延伸的低层结构的全功能单位(包括所谓的“企业”)。在这种结构下,通过行政性计划,高层机构和低层单位一体贯通,管理者和被管理者没有间隙,社会靠系统力量整合,不可能出现社会的自治;而且庞大的公有资源被分层次的条块分割,阻碍了任何社会化的大行业管理的可能。

  在以私有制为主体的现代市场经济社会里,则必然出现“多元三层”结构,即高层是以政府为中枢的公共权力机构,低层是各类工商企业和其他产权主体,而中层则是介于政府与公众之间的各种社会团体、社会中介组织。作为底层结构的经营性组织和个人,是以自身功利最大化为目标的行动者,它们自我发展、自负盈亏,与其他行动者是一种利益、竞争和契约的关系,因而其活动领域又被定义为分散性的“私域”;国家和政府通过对公权力和公共资源的掌握,肩负着维持全社会基本秩序和改善公共福利的责任,因而被称为“公域”;而作为一种“类组织”的社团,则以社群利益为导向,发掘和运用分散的社会资源,自律性地参与社会管理,作为公权力的补充和制衡,沟通、协调和整合个人与群体、群体与群体以及群体与政府间的关系,因此被称为“第三域”或“志愿域”。

  由此可知,计划经济向市场经济的转型,实际上就是社会从一元二层结构向多元三层结构的过渡或复归。在这种革命性的转型中,利益主体的多元化是主旋律。我国的经济改革也正是在鼓励私有经济或民营经济发展的同时,将原有一元化的公有制经济通过股份制、国有股减持以及出售国有资本的形式,向民间经济主体逐步分散的过程。(点击此处阅读下一页)

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