余晖:行业协会及其在中国转型期的发展

选择字号:   本文共阅读 2756 次 更新时间:2009-07-06 10:16:20

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余晖 (进入专栏)  

  如《条例》第9条即要求拟议中的(或重新登记的)社会团体,必须经过其业务主管单位的审查同意,才有资格获得登记管理机关(即民政部门)的申请批准。这实际上表明社会团体要先经过政治和行政合法性的检验。而《条例》第10条则规定社会团体必须拥有一定的资源和民事能力 (如相当数量的会员、固定的处所、合法的资产和经费来源、3-10万元的启动和活动资金)。这一条规定,使得那些新老民间行业协会和那些限期与原政府主管部门“政社分开”的各种挂靠社团或单位社团面临取得社会合法性的问题。因为上述各种条件的获得都意味着必须取得相关社会大众的承认,否则就缺乏正常活动的资源基础。

  将政治和行政合法性获得程序规定的更具体的是《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号),正是这个法律性文件建立了我国民间社团组织实行归口登记和双重管理的体制,即业务主管单位负责“审查申请登记,思想政治工作,党的建设,财务活动,人事管理,对外交往和接受资助等”,登记管理机关(即民政部门)则负责“研究制定有关政策法规并组织实施,登记审批,指导、监督民间组织的活动,查处违法违纪行为。”值得强调的是,该文件赋予业务主管单位负责“思想政治工作,党的建设,财务活动,人事管理、对外交往和接受资助等”的权力,在《条例》中并未得到正式表达。

  另外根据民政部高级官员的解释,所谓行政主管部门的审查申请登记,“包括对成立申请登记和变更、注销申请登记的审查。也就是说,你可以同意成立这个社团单位,也可以审查后不同意他们的申请。对已经成立的社团,在经过一段时间后,业务主管单位管理该社团的活动超越了本部门的职能范围,或因机构改革,业务主管单位已经不再具备原来的管理职能,或该社团不接受业务主管单位的指导监督和管理等,业务主管单位可以向登记管理机关提出不再作为该社团的业务主管单位。在规定时间内,该社团如找不到业务主管单位,登记管理机关将按照《条例》的规定,以该社团不再具备成立条件予以注销。”(徐瑞新,1998)。这再次说明行政合法性对一个协会社团,尤其是自发性产生的民间协会组织在新的制度环境下的重要性。

  业务主管机关减少自己在审批和日常管理社团过程中的责任风险,主要是靠对社团领导人的选择(下面展开讨论)和在社团内建立中共党组织来实现的。根据中共中央组织部和民政部《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(组通定[1998]6号),对那些由国家确定其职能、编制,核拨经费,工作人员按国家公务员管理的社团组织,“其常设办公机构专职人员中凡有正式党员3人以上的,应建立党的基层组织。社会团体建立党组织,由其业务主管部门或挂靠单位的党组织审批。”当然,党组织对社团负责人负有监督的责任。这也说明,与行政合法性纽合在一起的政治合法性,对一个由体制内生成和转化过来的协会组织的发展和活动,具有与行政合法性同等的重要性。

  就体制内途径产生的行业协会而言,其社会合法性显然不如体制外生成的协会组织。它们是通过政府授让权力而取得行政合法性在先,然后在运作过程中有可能逐步扩大其社会合法性,尽管其难度比立法途径产生的协会组织要大的多。总之,这类行业协会作为目前国内行业协会的主体,如此严格的行政合法性和政治合法性审查制度,足以使得其社会合法性难以真正发挥功能,而社会合法性的减弱,又直接危及协会组织的资源基础,从而使转型期行业协会组织的生发处于一种尴尬的两难境地。

  而体制外产生的行业协会在合法性的取得上,显然是首先具备了广泛的社会合法性,然后才取得行政合法性和法律合法性的(据了解,温州自发性的行业组织模式的生发初期,在政府决策层曾经有过激烈的争论)。

  体制内外结合产生的行业协会具备最完美的合法性结构,它们几乎是同时取得行政的、社会的和法律的合法性,因此它们在实际运作过程中,与政府和成员企业之间的摩擦程度可能是本文所讨论的各类协会组织中最小的。

  由立法渠道产生的行业协会,由于它们在法律出台之前就已经存在(如中国证券业协会就是在1991年8月28日,经中国人民银行批准并注册成立的),同体制内生成的那些协会组织一样,它们实际上是先取得行政合法性(政府主管部门同意),然后再通过立法和社团登记取得法律合法性的。至于社会合法性的程度,虽然通过强制入会具备了广泛覆盖面的基础,但最终还取决于政府干预程度的变化和组织本身的运作水准。中介性的职业化市场虽然受进入的管制,但市场结构本身却属于完全竞争性的,而且竞争的程度丝毫不亚于最终消费品市场的竞争,因此从业个体和企业对协会组织的需求强度也不亚于最终消费品的市场提供者。这是此类行业协会扩大其社会合法性的根本基础。

  3.2 协会领导人的产生

  协会领导人的产生是协会内部民主及协会社会合法性程度的体现,只有经过民主程序,由会员自愿推选出来的协会领导,才具备足够的威信,才能有效的开展工作。

  虽然现有的相关法规,如《社会团体章程示范文本》(1998)规定社团组织领导人应由各社团理事会2/3以上理事推举并表决产生,但实际情况并非如此。上文已经说过,我国对民间组织实行的是归口登记和双重管理体制,业务主管单位除负责审查申请登记,思想政治工作,党的建设,财务活动,对外交往和接受资助外,还要负责协会性社团组织的人事管理。关于社团组织的人事管理,国家民主部领导人作了进一步的解释:“社团秘书长以上以上领导人选要经过业务主管单位考核推荐,然后由会员大会或理事会民主选举。社团领导人的调整、撤换,业务主管单位有权提出意见,最后由社团民主程序决定”(徐瑞新,1998)。据此,由我国民主集中制的政治传统可知,社团组织领导人的产生,业务主管部门的影响作用是决定性的,尽管这一制度有可能削弱社团组织的社会合法性。

  具体到行业协会领导人的产生,上述人事制度的实际作用则应行业协会生成途径的不同而不同。在自发性的行业协会和体制内外结合生成的行业协会,领导人大都由协会成员公选产生,一般都是行业内最有威望的企业家或业主,其业务主管部门对此只是给予认可而已。

  而由体制内转化而来的行业协会,尤其是全国性的行业协会,其初期挂靠主管单位时的领导人,一般皆由主管单位的有关部门官员直接担任自不待说,即便之后取得社团法人资格后,其领导人的产生也基本由主管单位领导说了算,大都安排那些离退休的或机构改革分流出来的干部走马上任。不仅如此,据调查,某些自发性生成的行业协会,如果想以集体会员或专业委员会身份加入全国性行业协会,其会员公选出来的领导的合法性,甚至有待总会领导机构的承认。中国足球协会就是一个明显的例子,其中上层干部都由国家体育总局的人才交流中心培训后,再由国家体育总局从中挑选任命(黎军,2000)。

  至于立法渠道产生的行业协会,可能在初期大都由业务主管部门来推荐和任命,后来情况会发生变化,该由会员民主产生。如中华全国律师协会在1986年建立初期,其组成人员皆由司法行政机关的人员担任;而到1995年,第三届律师代表大会选举出来的协会领导人都是职业律师,没有一个行政机关的官员(黎军,2000)。

  3.3 协会经费和收入的来源和使用

  行业协会是非营利性的组织,它所能筹集到的经费和开展章程规定的活动所取得的合法收入必须用于协会的合法业务活动,在协会被解散和清算前,协会所剩余的经费和收入不能在其成员间进行分配。现有的法规,只对全国性的社会团体的经费和收入来源作了规定。这些来源包括会费收入、国内外捐赠、有偿服务收入、政府部门资助以及其他合法收入。

  关于作为协会主要收入来源的会费收缴标准,《民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知》(民社发[1992]27号)一方面规定社团收取会费的标准,应由社团理事会或常务理事会通过,另一方面却又同时规定了全国性社团收取会费的标准,作为主管部门审核的依据。具体标准如下:

  普通的个体会员年度费用不得超过10元;企业团体会员的年度会费按其自有资金额度缴纳,分为以下四档:500万元以上的不得超过300元,1000万元以上的不得超过500元,2000万元以上的不得超过1000元,5000万元以上的不得超过2000元。

  而且据说协会收取会费,还必须上缴税收。(陈勇慧,2000)这种受限制的而且明显偏低的会费标准,虽然可以减轻会员的负担和有效控制社团组织的发展规模,但肯定会不利于社团组织有效开展活动,和为会员提供优质而丰富的服务。

  一方面,会费标准长期得不到调整,另一方面,政府机构改革力度的加强在加大对行业协会人员分流的同时,又对行业协会的工作提出了更高的要求。这就迫使大多数行业协会寻求正规会费收入以外收入渠道,以勉强维持协会的日常开支。

  收取有偿服务费以外的营利性收入,一般而言是违背社团组织的非营利性质的。但由于大多数协会组织会费收入偏低,而又无法通过为会员提供满意的服务取得足够的收入,政府现行的收费政策只好放松了协会组织开展营利活动的限制。例如,民政部负责人在解释民间社团非营利性问题时强调说:“非营利性并不等于不营利,非营利性组织和营利性组织的根本区别不在于是否营利,而在于对获得的收益如何处理。”,因此“民间组织不得从事营利性经营活动,仅指民间组织本身而言,民间组织为了生存和发展,可以投资设立企业法人,可以设立非法人的经营机构。”(徐瑞新,1998)他的这一解释同时肯定了《关于社会团体开展经营活动的通知》(民社发[1995]14号)的有效性。

  这种制度安排及其解释,对民间社团的非营利性很难自圆其说。其一,民间社团的资金本来就捉襟见肘,不可能有更多的资金投资设立企业法人。果真这样做,很可能向其成员企业圈钱,从而很难保证经营收入不向成员企业分配;其二,尽管协会组织下属企业不公开以协会名义开展经营活动,但其业务范围及供销渠道很难不与协会成员企业的经营活动相关联,不是增加了成员企业的竞争对手,就是通过协会的权威使成员企业情愿和不情愿地向协会转移收入;其三,在协会下属企业的治理结构中,协会领导必将以董事或主要经营者的身份出现,这时,他们的功能角色会出现混乱,而且在指挥企业经营活动过程中,很可能会自身强化其“企业家”的功能,从而自觉不自觉地削弱其组织提供非营利性服务的功能。其结果,将使人难以判断社团组织的营利或非营利性质。

  当然,上述各种问题,大多发生在体制内转型而来的行业协会中。这些行业协会在相当长时期内,主要是为其母体政府机构服务的。这种现实的功能定位,不但政府难以给以足够的经济支持,企业也不愿向协会投入过多的资源。因此资源的不足部分只能指望政府放松其营利性活动的限制。

  相反,对体制外生成的行业协会来说,其功能定位主要是向成员企业提供有效服务。尽管上述会费标准对“纯”民间协会同样有效,但民间协会与其成员企业之间往往能通过制度外的方式解决协会资源不足的问题。例如温州地区的大多数行业协会就从来不会为经费问题所困扰,它们决不会因为需要去管理下属企业而削弱其作为协会生存根本的服务和协调功能。

  当然,还有值得一提的是,由体制内生成的行业协会,在脱离行政母体很长一端时期内,不但经费主要仰仗后者的支持,而且从母体分流出来的协会工作人员还继续保留行政的或直属事业单位的工资待遇和编制。这种过渡状态很容易从各主管部门“催生”协会的各种文件中得到证明,同时这种做法也得到了中央和国务院的确认。

  3.4 功能实现机制

  正如以上各小节所描述的那样,行业协会生成途径的不同,不仅会使其在合法性获得、领导产生以及经费来源等方面产生差异,也必然将导致其功能实现方面的不同机制。在这一小节,我们将在本课题四项案例研究的基础上,对不同生成途径的行业协会为实现其功能的组织行为学特征做相对的抽象,进而提出我国目前行业协会行使其功能的四种行为模式,即政府管制功能的延伸、政府与社会的合作、有效的行业自治、组织化的多边信誉约束。

  案例一、“中国工程造价管理协会”: 政府管制功能的延伸(郑新业,2000)

  成立的背景。管制经济学把治理因负内部性而产生的市场失灵的政府管制称为一种“社会性”管制,它的功能主要是在一些信息高度不对称产业和市场上,要求信息优势者(一般是企业)最大限度地披露交易信息,以保护信息弱势者(一般是用户和消费者)的生命和财产免受额外的损失。(点击此处阅读下一页)

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