周飞舟:锦标赛体制*

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  另一类则是地方政府主管部门。

  建国初期,国家财政分为中央级、大行政区级和省(市)级三级财政,1953年取消了大区一级财政,设立了县级财政,这样地方的财政仍然是两级,即省(市)级财政和县级财政。全国的企业也按照其隶属关系分为中央直(部)属企业和地方企业(省、县)两类。中央企业的企业收入直接归中央财政管理,地方企业的企业收入则按照其隶属关系归入省级或县级财政,也就是说,所有的企业都按照隶属关系归入了"条条"(中央直属)系统和"块块"系统。

  一五时期是国家"重工业战略优先"的发展时期。新中国有限的人力、物力和财力大都用于发展大型的重工业,这就要求中央具有调度、配置资源的大部分权力。在这种情况下",条条"系统的膨胀是必然的。

  1952年成立国家计划委员会,此外设立了重工业部等15个财经专业管理部门,这些经济管理型的部委占到了政务院所属各部门总数的47%.这些部委既是行业管理部门,又是直接管理企业生产的管理单位。1954年这类部委进一步增加,超过国务院所属部门总数的55%.在这种形势下,中央直属企业1953年为2800多个,1957年为9300多个,占企业总数的16%,占工业总产值的49%(朱基主编,1985:43-44),而且这些企业都是直接关系到国计民生的大型企业。这样,全国大部分的财力和物力都纳入了中央直接管理和调配的"条条"系统。

  1953年,中央统一分配的物资为227种(中央统配112种,部委管理115种),到1957年,这个数字迅速增加到532种(统配231种,部委管理301种)(赵德馨主编,1988:388),中央政府直接控制了大部分国民经济的重要物资。

  在财政方面,自1953年开始,财政体制由中央统收统支变为中央和地方财政划分收入。中央、省(市)和县(市)三级开始划分各自的财政收支范围。1954年开始实行由中央统一领导、中央与地方财政中央和地方分类分成办法,将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定,地方的预算支出,首先用地方固定收入和固定比例分成抵补,不足部分由中央调剂收入弥补。如果其固定收入超出了地方正常支出,其剩余部分不再全部上解中央,而是按照剩余部分在地方固定收入中的比重与中央进行分成。分成比例一年一定。

  这种财政体制划分表面上看起来给了地方财政独立的地位,但是由于(1)地方固定收入实际上占总财政收入的比重不大;(2)分成比例每年一变,每年都按照上一年收入和支出的差额进行重新计算。也就是说,如果一个省某年收入增长过快,其下一年上解中央的比例就会快速增长。所以这种体制只是初步划分了中央和地方财政的范围,并没有改变中央财政高度集权的状况。如果从中央和地方负责征收收入的范围来看,一五期间中央和地方财政收入分别占全国财政收入的45%和55%,但是如果按照财政体制划分后的收入来看,中央和地方财政收入的比重就分别占80%和20%,支出分别占总财政支出的75%和25%.①[实际上就中央和省的财政关系而言,省级财政除了5%的农业税附加、3%的总预备费和自筹部分资金之外,几乎与中央级的预算单位没有什么区别。县和乡更是没有什么财权。"因此,地方同志说,现在名义上是四级(中央、省、县、乡)财政,实际上是一级半,只有中央一级是完整的,省财政只是半级财政"(薄一波,1991:481)]所以说,全国虽然有一半左右的企业属于地方主管部门管理,但是企业上缴的收入和利润大部分都被中央财政所直接支配。企业能够自己分配的奖励基金和超计划利润分成只占企业收入的3175%(当代中国丛书编辑部,1984:446、502)。

  随着一五计划和社会主义改造的完成,我国中央-地方间的基本经济和财政关系的构架已经建立起来。根据上面的分析,这种框架的基本特点是:中央控制了全国大部分的人力、财力和物力的管理和分配,这种控制是以计划指标管理的形式,并通过建立在各个工业经济部门的"条条"系统来进行直接的、自上而下的控制而实现的。具体而言,重要的企业几乎全部纳入条条系统直接管理,其他企业则通过"块块"系统间接管理,但是其税收和利润大部分归中央财政进行分配。与传统的体制相比,新中国体制的特点除了中央高度集权之外,更重要的是这种集权控制并非仅仅限于对行政官僚体制的控制,而且还控制了国家的全部经济资源。

  "一五"期间的管理体制,尤其是对工业的管理体制基本是仿照苏联的发展模式展开的。由于将几乎全部资源控于政府之手,这对管理经济的中央部委和地方官员提出了很高的要求,要求他们具备经济管理的能力和技术水平,但是当时的中国并不具备这种人力资源的条件。

  从一五计划的执行情况来看,经济的发展无疑是成功的,被有的学者称之为工业化的第一个"黄金时期"(胡鞍钢,2007)。但是,由于水平的限制和官僚体制本身具有的因循保守的特点,要在短时间内实现"赶超战略"却相当困难。同时,这种管理体制又为用控制的放权和发动竞赛提供了体制上的条件。此后大跃进中的做法在一定程度上可以看作中央政府或者毛泽东主席对于探索一种新的工业化模式的尝试(Lieberthal,2004)。从现存的历史材料中,可以看到毛泽东主席和中央政府的高层领导人对于突破苏联模式、以一种更适合中国国情的方式快速发展经济的讨论和决策过程(薄一波,1991)。总的来说,这种探索最终以大规模的经济放权和地方动员为主要标志,在中央-地方关系上似乎来了一个一百八十度的大转弯。

  由于将绝大部分权力集中在中央,除了不利于调动地方的积极性,毛泽东主席还感到,中央政府内部的主流在强调平衡关系和发展速度的问题上,也存在保守的倾向。1955年12月27日,毛泽东主席在为《中国农村的社会主义高潮》一书所作的序言中指出,"现在的问题,还是右倾保守思想在许多方面作怪,使许多方面的工作不能适应客观情况的发展。现在的问题是经过努力本来可以做到的事情,却有很多人认为做不到。"(毛泽东,1956)1956年,在《论十大关系》的报告中,毛泽东主席又提出"要扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情".1956年到1957年间,中央政府出台了一系列文件,①[这些文件包括1956年5月的《关于改进国家行政体制的决议(草案)》,1957年的《关于改进工业管理体制的规定(草案)》、《关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定(草案)》、《关于改进商业管理体制的规定(草案)》]开始逐步、有计划地下放工业企业、商业和财政的管理权限给地方。这些政策是和加快经济发展的思路以及1957年的"反右"运动相呼应的。②[1957年的反右运动在一定程度上可以视为意识形态领域内的集权运动。从"百花齐放、百家争鸣"到几十万人被划为"右派",实际上也为大跃进期间的激进政策做了思想和舆论上的准备。这个方面不是本文讨论的重点,两者的关系以后将另文详论]自1957年下半年开始,毛泽东在多次会议上开始批评1956年的"反冒进"思想,1958年3月又提出了社会主义建设总路线的基本思路。

  社会主义建设总路线在1958年2月底中共八大二次会议上通过,表述为"鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义",其实质就是力争经济建设的高速度,在计划指标上体现为"超英赶美"的赶超战略。

  一般认为,毛泽东的思想和地位是解释1958年"大跃进"运动的主要因素,大跃进的发动似乎主要是一个自上而下的动员过程(胡鞍钢,2007)。但是我们如果仔细考察1957年的政治经济形势,就会发现另外一个重要的因素,即高度集权的政治经济体制实际上会内生出大规模放权和开展地区间竞争的要求,作为推动经济高速发展的手段。这种要求只是以自上而下的放权过程体现出来的。

  1957年下半年开始的反对"反冒进",是以毛泽东主席在一系列会议上③[具体参见薄一波(1991),陈吉元(1993),李锐(1999)]的"反反冒进"的发言为主要表现的。这些发言与其说发自毛泽东本人的激进思想,毋宁说是从中央到地方基层一部分官员共同推动的结果。以中共农村工作部部长邓子恢为代表的对农业合作化速度的限制,以及以周恩来、陈云为代表的主持经济工作的高层官员对经济发展过快、比例关系失调所采取的反冒进政策都在一定程度上抑制了一些地方官员争取扩大地方权益、强行推动合作化的做法,党内的发展思路出现了一些争论和摇摆。这除了导致1957年春全国许多地区的"退社风潮"①[退社,主要是浙江等地区出现的农民退出农业生产高级合作社(高级社)的群体现象]之外,还导致了1957年经济发展速度的放慢,即所谓的"马鞍形".这构成了"反反冒进"和社会主义总路线出台的基本历史背景,也被批评为党内的"右倾主义",再借用毛泽东主席本人的话来说,就是"党内的有些同志离右派只有五十米远"(李锐,1999)。这里值得注意的是,经济管理中的高度集权与思想领域中的自由思潮同被看作是"右倾主义".因此,思想领域内的反右实际上是统一思想,而经济领域内的反对右倾主义则表现为扩大地方自主权、发挥地方积极性以加快经济发展的"反反冒进",后者无疑会受到某些地方官员的积极推动和呼应。②[这个说法还没有强有力的历史材料支持,只是一个尝试性的假说。但是从大跃进期间许多地方官员的表现来看,应该有一定的事实依据,还有待于进一步的研究]

  党内的反反冒进与党外的反右运动相呼应,抑制了与中央不一致的言论和思想。高度集权的管理体制被认为不利于"发挥地方的积极性",贯彻中央加快发展速度的思路。在实践上,1957年的经济速度放缓也证明了这一点。这种局势构成了1958年大跃进运动的基本背景。

  自1958年初开始,中央政府开始全面下放权限,这是新中国历史上的第一次大规模放权的变革。在行政管理方面,将原已虚化的大行政区重新加强,成立了东北、华北、华东、华南、华中、西北、西南7个大协作区,要求其分别建立大型的骨干企业和经济中心,形成具有完整工业体系的经济区域。此后不久又要求其下属各省也力图建立独立的工业体系。在企业管理方面,开始大规模下放中央直属企业,与1957年的9300多个中央直属企业相比,1958年中央直属企业只剩下1200多个,下放了88%,其工业产值占工业总产值的比重也下降到13.8%(当代中国丛书编辑部,1984)。同时,各企业的自主性和管理权也迅速增加。国家对企业管理的指令性指标由原来的12个减少为4个,企业的财权和人事权也迅速扩大。在财政体制方面也进行了巨大的变动,地方的财政收入从"以支定收、一年一变"的体制变为"一定五年不变"的体制,同时地方的收入基数和支出权限也迅速增加。与这些方面的权力下放相配合,建立起了"块块为主、条块结合"的计划体制,规定各省市自治区可以对本地区的工农业生产指标进行调整、可以安排本地区的建设投资和人力、财力、物力以及公共事业项目。在这种形势下",二五"时期国家的工业生产计划中只剩下产品产量指标",一五"计划中的其他五种指标①[其他五种指标是总产值、商品产值、主要产品产量、主要经济技术指标、新产品试制和生产大修]都被取消了。基建计划也只管当年的投资和主要建设内容。工业产品中国家计委统一管理的产品种类也大幅减少。中央直接征收的财政收入比重,1959年下降到只占财政总收入的20%.在生产的其他方面,如基建审批权、物资分配权和招工计划权也都全面下放,地方基本可以自主基建投资,中央统配和部管物资从1957年的532种减为1958年的429种、1959年更减少为285种(中国物资经济学会编,1983:91-92);职工人数和城镇居民数量大幅度增加。

  这种全面放权的确快速而有效地刺激了经济增长。一五计划时期,工业的年均增长率只有18%.而1958年的工业总产值比1957年增长了154.8%,1959年又比1958年增长了136.2%.在经济的迅速增长中,基本建设投资起了决定性的作用。建国后10年的基本建设投资总额为1212亿元,其中1958和1959两年的总额为584亿元,占到了10年投资总额的一半。②[这些数字见苏星和杨秋宝编《新中国经济史资料选编》,内容是国家统计部门1960年代颁发的一些统计数字,其中关于产量产品的数字明显存在严重的浮夸,(点击此处阅读下一页)

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