信力建:财税体制改革:要害在解决行政专断

选择字号:   本文共阅读 1977 次 更新时间:2008-07-28 17:31:49

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信力建  

  

  最近一段时间以来,企业界与有关专家学者要求国家减税的呼声强烈。较为普遍的观点认为,减税是降低企业生产成本,刺激企业增加供给的有效政策手段。在给企业降低税收同时,提高个人所得税起征点,以及取消利息税,都是积极的政策选择。在以货币政策抑制通货膨胀同时,以积极的财政政策来维持经济增长,当是政策组合的最好配置。现在,在大家普遍感到经济形势面临强大压力的时候,上半年全国财政收入增速却达到30%。与此形成对比的是,在外围经济不好,国内可能滞涨的情况下,中小企业面对生存困境。如果大量中小企业由于成本和资金问题而倒闭,中国经济将面临更大的压力。更为重要的是,每年新增1000万人的就业压力,只有中小企业发展了,才能缓解。

  我赞成这一观点,减税的确应当成为当前国家宏观调控的政策选择。同时我认为,减税仅能作为宏观经济调控的临时性举措,有利于广大中小企业和纳税人的利益,但不能从源头上解决问题。中央政府早就提出要让改革发展的成果惠及全体百姓,而这一庄严的政策宣示却在实践中举步维艰,其中一大重要原因在于行政独断的现行财税体制不可能有效地保护纳税人的利益,财税体制改革一肩连着两头,一头是民生,另一头是民主。

  去年,福布斯根据统计分析认定中国人的税收痛苦指数为世界第三。这个排序是否准确可以争议,但普通中国人确实感受到税负的痛苦,这种中国式的税负痛苦,我认为可以概括为五大原因:

  一是公共财政“取之于民,用之于官”的特色,我国各级行政部门的浪费其主要构成为公款吃喝、公款出国旅游、公务用车、办公大楼,此外各种涉“公”活动的花费现在又走上前台,如文化搭台招商引资、检查评比、庆典仪式等,动辄数以百万,成为行政成本浪费的最新款式。所有这些行政成本究竟总数有多少,确实难有确切数字。据国务院参事任玉岭先生研究,从1978年到2003年的25间,我国的行政管理费用已增长87倍,该费用占财政支出的比例从4.71%上升到19.03%,这个比重,比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%普遍高出10个百分点以上。03年以后至今五年的情况又如何,无最新数据统计,总体感觉行政管理费用的增长势头有明显加快的趋势。在这种情况下,税收的“取之于民”确无疑问,“用之于民”却缺乏现实的可能。

  二是社会公众在税负收支上完全没有发言权,即使到宪法规定的地方国家最高权力机关会议上,仍然是一个只属于行政官员的禁地,虽然有财政报告的审议,说到底不过是走个过场而已。对于既无单位预算又无项目预算的大块文章,代表们一头雾水,唯有充分信赖,既无须知其然,更无须知其所以然,于是糊涂拍手通过大吉。权力机关的正式代表们尚且如此,平民百姓更加不用说了。于是,在法律上理论上虽然是“人民当家作主”,但“当家作主”的主人管不了财务,既“决定”不了又“监督”不了,构成“公仆”们随意作主或收或支的一统天下。

  三是税负的名目繁多,透明度差。我国的税负征收权过多地操之于行政部门之手,纳什么税,不纳什么税,缓纳什么税,常在税务行政官员的一念之间。不仅如此,中国的“三乱”问题又是税负的一大变种,尤其是乱收费,地方政府和行政部门可以花样翻新层出不穷。去年有人大代表调查发现,一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目,多达200多项。其中有节日摆花费、精神文明建设费、树木打药费、河道清淤费、卫生费、保洁费、道路清扫费、门前三包卫生罚款、环卫设施费、修垃圾站费、垃圾清运费等等。以依法行政要求的合法性而言,上述收费中的大部分均无法可依,但面对强势的行政部门,相对人一般只能选择低头认缴。

  四是工资收入的增长与税负的增长不成比例,财政收入年年呈两位数节节上升,而工资的增长却似蜗牛爬行。有报道披露说,中国人的工资占GDP的比重为世界倒数第一,且不论是否真的倒数第一,但中国人工资水平过低是个不争的事实。在相对发达的珠三角地区,农民工的工资水平仍然在极低的水平线上,而全国范围内退休职工的工资普遍在区区七八百元上下。十年来,许多地方统计数字上财政收入已经增长五至十倍,工资增长却远在财税增长之后,与财税增长幅度完全不成比例。

  五是财政负担转移,典型的就是现在压在普通百姓身上的新三座大山,教育、医疗和住房。政府显然在公共财政“用之于民”方面没有拿出合格的成绩,教育投入明显过低,医疗公平度竟列世界倒数第四位,在住房问题上政府从土地使用权出让获取大笔资金,推动房地产市场价格的持续上扬,这当然也构成中国人税负痛苦的重要原因。

  所有这些税负痛苦从现象上看是民生问题,而根源都在于民主制度的缺陷。我国财税民主从现状分析主要存在三大弊端:

  第一、未能坚决贯彻税收征管权由权力机关掌控的原则。在我国现行的二十多个税种之中,除其中一部分由全国人大以法律形式规定之外,其余根据全国人大的授权,由国务院以行政法规方式作出决定,还有由国家税务总局规定。对某些税种的开征、停征、减征和缓征显得相当随意,或取或舍非关法律,而是取决于税收行政主管部门及主要行政官员的一念之间。若干税种虽有法律规定,但是征收或是停止征收并无一定之规,一纸红头文件或一个通知即作为正式的决定方式。例如土地增值税早在1993年就已规定,但据说是因为房地产市场不景气,所以一直停征,去年初,国家税务总局在其网站上声明该税种从2月1日起开始征收,对开发商按成交获利征收30---60%,无论是当初停征以及反后恢复,整个运作程序均甚草率,既无公开透明的法定程序,更无听取利益相关人的意见。显然,此种情况下,税收民主的成份相当稀缺。

  第二、税收征管和财政收支行政主导的特点。这个问题与上一个问题相关:既然权力机关掌控税收征管和财政支出不到位,实际权力操之于行政权力之手,势必造成“尾大不掉”之势。按照税收民主的要求,政府一切征税活动,需要最严格的民主控制和畅通的利益表达机制,使民众的意愿能够真正地约束征税权,使税收和财政支出不至于违背民众的意愿,而变成政府追求自身利益的工具。在法治国家,税收民主和预算民主应当是政府的自觉行动。每一个税种的确定和开征、减缓征和停征,都应当由民意代表代表人民与政府协商,并由权力机关作出决定。如果由行政权力在税收征管和财政支出上独断,既违背了民主的基本原则,在实践中更难以避免行政行为程序不公、滥用职权和超越职权的现象发生。而这个问题在我国现实生活中相当广泛。所以无论是税收征管还是财政收支都只能由权力机关主导,权力机关应当积极创造条件履行自己的应有职责。即使因为一时条件不具备由权力机关授权行政机关施行的,也只能属于权宜而非久远之计。

  第三、缺乏财政和税收的利益相关方充分博弈的平台,构成财政税收民主的基础薄弱。既然是民主与法治的社会,又是人民当家作主的国家,在攸关人民切身利益的问题上,理所当然地应当充分征求社会公众的意见。对每一项税收,每一项支出,包括涉及到税额和税率等问题,甚至于征收或废止某一税种,行政经费的控制和重大项目的支出,都要充分博弈,各利益主体进行充分讨论,任何一方都没有单方面定价的特权。在我国这一方面理论与实践的距离还相当大。

  概而言之,当前推出减说措施固然必要,而解决中国的民生和民主问题,还要深入到财税体制制度层面,以利从根本上推动社会民主的进步和人民生活水平的提高。行政权对财税领域这一国家命脉的长期独断,造成的危害显而易见,由于社会公众及其法定代表被排除在利益博弈和决策之外,利益的天平必然向“官家集团”严重倾斜,且此种利益具有刚性特点。试问,行政经费历年来如狂奔野马不可遏止,公务员工资福利的连番上涨,何曾经过国家主人的首肯,都是行政首长自说自话自行决定。前不久广州市传出公务员加薪的消息,又宣布其他职工阶层今年工资将上涨14%,实际是公务员加薪既有明确政策又有资金安排,很快可以到位,而职工工资的上涨只不过是政府的“要求”,一种愿景,并无切实可靠的保证措施,徒为“画饼”以慰藉众人而已。

  1215年英国爆发了历史上著名的大宪章运动,这一运动开启了现代民主法治制度的基石,带来的重大成果之一是在人类历史上首次提出人权的基本原则及其权利保护,将财税大权从国王向议会转移,明确国王如新征税收,必须召集各方代表会议,“以期获得全国公意”。虽然已过去七百多年,这一运动仍然给我们有益的启示。中国财税体制改革的核心是解决行政专断,是由行政主导向“人民当家作主”的回归,由“官家”利益优先向“人民利益优先”的回归,这种回归不大可能经由官员群体自发主张和实践,需要党的坚强领导和权力机关的积极主动,需要一系列相关制度和程序的保证,还需要社会媒体和公众的参与、监督。这将是中国迈向现代民主与法治社会真正重要的一步。

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