陈潭:乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向

选择字号:   本文共阅读 3755 次 更新时间:2008-06-23 15:09:19

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陈潭 (进入专栏)  

  即向上级争取资源和优化配置本土资源是乡镇政府和农民共同的目标。当县级政府不找乡镇政府要钱了,而是反过来给钱,县级政府对乡镇政府的要求主要就是把下拨的有限资源用好,以保证农民群众安居乐业,必然要加强对乡镇政府的监管,这时再辅以相关的管理制度,如完善乡镇政务公开、强化乡镇人大监督、畅通信息渠道、扩大群众参与社会管理的范围等,必然能够较好地促进乡镇政府由“官本位”向“民本位”的转变。基于压力型体制的某些弊病,我们认为,乡镇公共服务供给的路径设计主要立足于以下三个方面:

  第一,乡镇公共服务供给的自主化。“自主化”即要求改变乡镇政府对于乡村社会的行政性控制,让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。这样一来,既降低了乡镇政府行政成本,又减少了管不胜管所带来的政府失败,从而使得乡村社会内部充满生机与活力。这种新的治理范式,基本目标是让乡村问题尽可能地内部化。这里的“乡村问题内部化”是指,让基层化解自己衍生出的问题,乡村社会的问题尽量在乡村内部解决,而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。现在的突出现象是,当农民遇到问题时,首先是通过向政府施加政治压力的方式解决,如出个交通事故、遇到伪劣化肥、劳资纠纷问题之类的事情,采取的反应是到政府上访、示威、冲击政府机关等,普通的社会生活冲突一开始成了政治性事件。并不是说农民采取这些办法不对,这是农民在体制面前的一个必然的反应。事实上,不论对于农民来说还是政府来说,都有更好的解决途径和解决办法,那就是尽可能地通过市场经济的规则途径,或者通过社会组织的互动,或者通过利益团体的协商,总之是通过正常的社会性渠道来解决,而不是通过施加政治压力的方式来解决。应该允许农民成立真正属于自己的各类社会组织,使其真正能代表农民的利益,通过组织的途径表达利益要求,并以社会组织为依托同政策制定者、服务提供者以平等的身份进行讨价还价,最终实现农村公共产品的有效供给和农村政治制度向农民本位的回归。

  同时,为了降低或消除压力型体制的负面效应,中央出台了“一事一议”的政策,将决策和程序由“自上而下”转变为“自下而上”,将农村公共产品的供给的决策权交到农民手里,这是一项恰当的政策选择。乡镇政府本应承认和尊重农民的财产权利,即农民对自己合法财产的拥有权利和支配权利。即便是搞建设,发展社会公益事业,也应遵循量力而行和农民自愿原则。免征农业税后,农村公益事业建设必须严格按照“一事一议”筹资筹劳的规定要求进行,该规定对筹资筹劳的标准、对象、程序、使用、监督、和处罚等提出了十分明确而具体的要求。“一事一议”的初衷是改变农民过去在农村公益事业中处于被动接受的状况,而成为农村公益事业建设的直接决策者、参与者、管理者和受益者,从而能有效地保护农民的利益,增强农民自我管理的自治意识。但是,在实行过程中却出现了另外两种情况:一是这一规定不能确保农民意志的实现。本来是要将农民重新组织起来,解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透,村委会的成员一般由乡镇政府任命,村委会由自治组织变成了带有行政色彩的机构,使得农村公共产品供给又成为“自上而下”的决策形式,扭曲了农民的意愿。二是“一事一议”难以实施。农民认为免征农业税意味着什么钱都不要交了,一事一议的钱筹不上来。所以,乡村一些必须办的公益事业,如村庄道路桥梁修建、农业基础设施建设按“一事一议”应由农户出资的部分却有时收不上来。此外,每年15元的上限虽然降低了基层乱收费的可能,但同时也限制了乡村集体行动的能力,无法有效缓解公共资源不足的现状。这是我们必须所要面对的村庄集体行动困境的问题。

  第二,乡镇公共服务供给的市场化。由于乡镇政府居高临下的指挥管理意识浓厚、传统政府垄断地位没能打破,导致农村公共服务供给竞争机制缺乏、效率低下,对于“供给什么”、“供给多少”、“如何供给”等思路模糊和混乱。因此,我们认为,对于一些农村准公共产品的供给,必须引入市场机制,让市场主体充分参与到公共服务当中来。因为,市场主体本身能够对提供的公共产品进行成本核算,它们绝对不会去作太多的亏本买卖,从而能够促使公共产品的供给和公共服务的提供发挥最大的经济效益和社会效益。同时,利用市场的管理方法促进公共服务的有效供给,有利于转移乡镇政府的部分非专长的职能,有利于精简机构、裁减冗员以及做好切合实际的本职工作,从而减少乡镇政府的公共开支、不断提高乡镇政府的运作效率。另一方面,通过市场机制的运作能够解决“提供什么”和“提供多少”的基本问题,从而有利于建立以农民需求为导向的新型的公共服务供给模式。

  乡镇公共服务供给的市场化取向意味着重新界定政府与市场的边界,意味着政府必须从不该涉入的领域主动撤资,或者减少政府资本所占的份额。由于管理能力的不足和管理效益的低下,乡镇政府必须从半垄断性或垄断性行业里面退出,在农村电力、煤气、自来水等基础设施服务方面通过合同外包、特许经营、用者付费等方式,可以减少管理成本和提高服务效益。同时,在公共服务的市场供给过程中,起码可以让公共服务供给主体展开市场竞争,从而提高公共服务的质量。通过市场机制模式,能够鼓励农民显示自己的需求偏好,比如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多种经营等方面,从而不断提高公共服务供给的有效性。

  第三,乡镇公共服务供给的社会化。在新公共管理理论看来,并不是所有公共服务都要政府来承担供给主体的责任,诸多公共服务可以由NGO甚至私营部门来提供。一般来说,NGO的发展与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等相联系。经济体制改革释放出了蕴涵在中国社会各个层面的巨大能量和多样化需求,原有的政治化、行政化、一体化的社会,走向了开放化、市场化和多元化,这为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的物质基础。20世纪90年代以来的一系列政府改革,为NGO的发展提供了广泛的社会资源,大量具体的社会职能转移到“第三部门”。可以说,政府职能转变催生了NGO与政府对社会的联合治理,而这种多元治理模式也将为NGO的成熟与发展提供绝好的机遇。同时,在经济市场化和社会多元化的进程中,自上而下的人为的行政限制将越来越减少,公众通过各种形式参与经济、社会乃至政治治理过程的机会将越来越多、热情也越来越高,自由、自主、自治和志愿服务的意识也逐步觉醒和培养起来。

  近年来,草根NGO有所发展并起了积极的作用,如商会按照产业类型以及政府引导形成专业协会,如养鸡协会、养鸽协会、蔬菜协会、螃蟹协会等等。通过这些专业协会,政府对产业结构的调整找到了载体和领头羊。而社会和国际上存在的其他一些组织如“小额信贷”的联合国扶贫项目,香港的“乐施会”等也对当前中国农村的建设产生了积极的促进作用。这些草根NGO的建立有利于促进农业生产经营的专业化、规模化、市场化、标准化,有利于解决家庭小规模分散经营和千变万化的大市场之间的矛盾。合作社生产加工的产品,通过批发市场、配送中心、连锁超市等销售到市民手中,形成了完整的生产—加工—销售链,为小规模经营的农户进入国内外大市场开辟了道路;对千家万户所需要的生产资料组织统一购买,容易买到质优价廉的生产资料。同时,严格要求社员按照各级农业部门制定的农产品生产技术规程,生产无公害、绿色、有机农产品,提高了农产品的质量和标准化水平,增强了农产品的市场竞争力。同时,草根NGO的建立有利于解决家庭承包经营与农业专业化、规模化生产的矛盾。合作社结合自身优势推进“一村一品”,通过为农民提供产前、产中、产后服务,提高了生产专业化水平。比如,合作社组织农业科技专家、企业技术人员向社员传授生产技术,组织社员开展技术交流,组织引进新品种、新技术,加快了农业科技推广的步伐,提高了农业科技成果的转化率,同时也提高了农民的科技文化素质。只有民间组织放活和发展,农户才能有效降低生产、交易成本,规避市场风险,最大可能的增强同大资本的谈判能力和经济收益;只有民间组织的放活和发展,乡村社会的管理才会高效低耗,实现“政府只管该管的事,不该政府管的事民间自然有组织去管”才有可能性;只有民间组织的放活和发展,民主政治才有组织保障,才可能有公正的村民自治和村庄民主。

  在单纯以政府为主导的治理下,不仅治理的效率低下,而且不能发挥基层民间组织的积极作用。作为国家最基层的政权机构,乡镇公共服务供给必须规范和强化社会治安、税收征管和社会服务方面的工作,使农民真正享受到良好的政府服务,从而有效的改善干群关系、保持社会稳定和推动社会进步。由于减轻了负担,减少了行政干预,随着社会中介组织的培育和成熟,以及政府职能的转换,农民将切实享有自主经营权,享受更多更好的政府服务和社会服务,从而迸发出巨大的生产热情,提高劳动生产率,推动经济的快速发展。在这一过程中,政府的合法性也得到了进一步的增强。当民间组织发育成熟后,民间的力量会成为乡村社会的主导力量,乡村社会管理经济和政治的方式将随之改变,民主与法制将成为主要的管理方式和手段,建立精简、高效、低耗的民主自治政府将成为农民的必然要求:一方面要求建立民选民管的自治政府;另一方面,要求县级政府放活乡镇政府。让县市政府和乡镇政府不再是“老子和儿子”的关系,而是法定的权利关系,从而最终就是实现乡镇民主自治。

  

  四、新农村建设语境中的乡镇治理转型

  

  按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标和原则,新农村建设必然要求公共权力机构做好提供“新设施”、“新服务”和培育“新农民”的工作。首先,新农村建设需要提供“新设施”。在新农村建设过程中,需要寻求加大资金投入力度,重点是乡村道路、洁净能源、饮水安全、环境卫生、垃圾处理等基础设施建设,为农民发展生产、改善生活创造良好的硬件条件。农村的基础设施和公共事业可分为三大类:一是有利于生产的,二是有利于生活的,三是既有利于生产也有利于生活的。比如,公路就是有利于生产和生活的,而改水、改厕、改圈(猪圈)则主要是有利于改善生活环境的。因此,在财力有限的地方,应首先投入改善生产条件的,不要一开始就将有限的财力用于改善农民生活。当然,经济发达地区可以兼顾生产和生活的要求。其次,新农村建设需要提供“新服务”。加大政策倾斜力度,重点是发展农村教育、卫生、文化、科技、社保等社会事业,加快建立和完善农村公共服务体系,通过提供“新服务”推进城乡一体化。建立城乡统一的义务教育体制,加快建立新型农村合作医疗制度,在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度,以及探索建立符合农村特点的养老保障制度等。最后,新农村建设需要培育“新农民”。在新农村建设过程中,力图通过义务教育、职业技术培训以及科技推广、文化下乡等方面措施培育社会主义建设中的有文化、懂技术、会经营、能管理的新型农民,因为新农村建设最终要落实到农民本位上来,只有农民才是新农村建设的创造者、推动着和直接收益者。

  为此,以建立农村公共服务体制为重点,改善农村公共治理结构,需要从多方面推进农村的综合配套改革:第一,加快乡镇政府机构改革,形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制和机制;第二,加快县乡财政体制改革,扩大公共财政覆盖范围;第三,加快建立农村义务教育、公共卫生和社会保障体制;第四,保护农民土地使用权,建立农民的财产保护制度和利益表达机制;第五,建立中央与地方的公共服务分工体制,重新界定中央与地方的职责范围,强化公共服务问责制;第六,尽快推行“省管县”的行政体制改革。

  在寻求综合改革的治理框架下,乡镇政府在新农村建设中的地位仍然是非常重要的,总体上讲,它是新农村建设的组织者和推动者,是公共产品提供的主导者,是农村公共服务供给的基层单位和主要载体。乡镇改革的方向就是要把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品,从行政管制转变为公共服务,从直接管理转变为间接管理。乡镇治理结构纵向上必须从垂直式转向扁平化或者说从压力型走向自主型,横向上必须从单中心转向多中心或者说从政府管治走向社会治理。因此,乡镇政府要成功实现治理的转型,就必须建立角色明晰、结构合理、责任明确、充满效能的现代乡镇制度。

  

  (原载于《中国行政管理》2008年第4期)

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